централізація та децентралізація є двома рівнозначними категоріями. У науковій літературі найбільше уваги приділено другій з них, що пояснюється відсутністю достатнього її дослідження до недавнього часу. Стверджується, що децентралізація є одночасно властивістю, принципом та елементом державного управління, а також системою та процесом. Використання таких категорій у визначенні може бути пояснене поглядом авторів на різні аспекти децентралізації. Дійсно, реформування органів влади є процесом – сукупністю подій, станів, змін, яка має певну цілісність та спрямованість. Адміністративне реформування, яке перманентно здійснюється в Україні протягом усіх років незалежності, врешті-решт теж веде до утворення певної адміністративної системи. Адже найважливішою характеристикою управління, як і будь-якої усвідомленої діяльності, є мета, не можна вважати управлінням безцільні перетворення, оскільки вони є беззмістовними. А в основі будь-якої системи завжди лежить якийсь принцип, основоположна ідея. Отже, реформування територіальної організації державного управління веде до утворення системи, що базується на принципі (чи на кількох принципах). Якщо основою територіальної організації влади є принцип децентралізації, тоді ця система буде децентралізованою. Процес адміністративної реформи, що веде до утвердження децентралізованої територіальної організації влади, теж буде децентралізацією. Отже, децентралізацію, як і централізацію, можна вважати одночасно принципом і процесом, «принцип» є визначальною.
Значно складнішим є визначення цих термінів у державноуправлін-ській науковій думці України 90-х pоків XX ст., коли переважало використання англійської термінології. Так, після укладення «Англійсько-українського словника термінів і понять з державного управління» був введений до вжитку термін «адміністративна децентралізація», який активно почали використовувати в сучасній українській науковій літературі. В англосаксонській моделі територіальної організації влади процеси централізації та децентралізації протилежно спрямовані та однозначні (рис.2).
А в умовах континентально-європейської моделі вся специфіка територіальної організації влади, що притаманна їй, не відбивається в системі понять «централізація-децентралізація». Адже влада може розподілятися не тільки між урядом та місцевими самокерованими громадами, але й передаватися територіальним органам державного управління чи перерозподілятися між ними та органами місцевого самоврядування.
Рис. 2. Напрями здійснення процесів централізації та децентралізації за англосаксонською моделлю територіальної організації влади
Слід враховувати відмінності процесів централізації та децентралізації у разі розгляду їх за французькою та англосаксонською моделями територіальної організації влади. У Франції, яка дала назву самій моделі, головним критерієм при визначенні змісту передачі влади вважають ступінь автономії органу влади. Натомість в Україні, як і в англосаксонських країнах, головний критерій – просторово-географічний. У Франції в основу термінології покладено чіткий розподіл носіїв влади на юридичні особи – державу та місцеві громади. Через це зосередження владних повноважень органами місцевого самоврядування вважається децентралізацією, а будь-якими органами державної влади – централізацією. Для позначення процесу передачі владних повноважень від центральних органів державного управління до територіальних використовують термін «деконцентрація».
Французи, які здійснюють адміністративну реформу протягом останніх двадцяти років, під деконцентрацією розуміють «один зі способів централізації, який полягає в наданні нецентральним органам обмеженого права прийняття рішень за умови, що ці органи підпорядковані ієрархічній владі центрального компетентного органа». «Адміністративна деконцентрація передбачає передусім передачу повноважень центральної влади не представницьким органам влади (наприклад, генеральним і муніципальним радам у Франції), а представникам центральної виконавчої влади на місцях (префектам)».
Французькі фахівці з державного управління створили розгалужену понятійну систему. Вони виділяють три можливі «ситуації» в територіальній організації влади:
Повна залежність територіальних органів влади від центральних, яка виявляється як у призначенні, так і у звільненні керівництва;
2. Напівзалежність (чи часткова незалежність), яка виявляється лише у призначенні керівництва. Ця ситуація має й такий варіант: територіальний орган влади є незалежним від центральної влади у призначенні, але залежним у звільненні;
3. Повна незалежність, яка виключає будь-яку підпорядкованість
центральній владі як у призначенні, так і у звільненні.
Перша ситуація згідно з французькою теорією державного управління характеризує деконцентрацію та виявляється в ієрархічному зв’язку, який встановлює командно-наказові відносини між керівником та підлеглим. Друга ситуація у своїй класичній версії поєднує першопочаткову залежність з подальшою незалежністю, оскільки один раз призначений керівник користується певною автономією, що дозволяє йому вільно діяти у межах встановлених правді без побоювань втратити свою посаду. Ця ситуація називається «недовершеною децентралізацією». Але існує інша версія цієї ситуації, за якої початкова незалежність територіального органу влади нівелюється подальшою залежністю, що дозволяє центральній владі скасовувати рішення нецентрального органу. За другою версією незалежність нецентрального органу значно зменшена. Третя ситуація виключає найменшу залежність територіальних органів державного управління від центральних. В умовах формальної відсутності відносин підпорядкування, що часто буває в територіальній організації влади Франції, тільки така класифікація дозволяє визначати ступінь децентралізованості.
Отже, в умовах децентралізації владні повноваження передаються місцевим самоврядним спільнотам (в Україні – територіальним громадам). В умовах централізації деякі з повноважень передаються від територіальних громад органам державної влади. Цей момент заслуговує на підвищену увагу, оскільки центральні органи державного управління не можуть достатньою мірою врахувати специфіку територій, через що стикаються зі значними складностями під час вирішення місцевих справ. Тому повноваження, які мали органи місцевого самоврядування, передаються не центральному уряду, а територіальним органам виконавчої влади. Передача повноважень територіальним органам виконавчої влади безпосередньо від Уряду, як вже зазначалося, є деконцентрацією. Передача повноважень від місцевих представників виконавчої влади до її центральних органів суперечить самій потребі існування територіальних органів виконавчої влади, спеціально створених через складність для уряду безпосередньо займатися місцевими справами. Абсолютна централізація можлива тільки в мікродержавах, де будь-які місцеві справи є загальнодержавними (Монако, Ватикан тощо).
Таким чином, децентралізація передбачає передачу влади місцевому самоврядуванню, незалежно від того, від кого передається ця влада (від центральних органів влади чи їхніх представників на місцях). Коли ж влада передається місцевим представництвам центральних органів виконавчої влади, то це або централізація (якщо повноваження передаються від органів місцевого самоврядування), або деконцентрація (якщо влада передається від центральних органів) (рис. 3).
Рис. 3. Напрями здійснення процесів централізації, децентралізації та деконцентрації згідно з французькою моделлю територіальної організації влади
За континентально-європейською моделлю централізація може здійснюватися лише разом з процесом деконцентрації, коли органи державного управління отримують все більше повноважень, одночасно надаючи додаткової компетенції своїм представникам на місцях. Саме це явище має місце в Україні останніми роками, і саме його називають «адміністративною децентралізацією» (на відміну від «демократичної»).
Децентралізація та деконцентрація влади надзвичайно схожі за формою, але відмінні за змістом. Через децентралізацію та деконцентрацію між територіальними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування розподіляються повноваження центру, які все більше передаються на місця. У цьому полягає головний принцип, магістральний напрям адміністративної реформи, яка здійснюється зараз в більшості розвинутих країн Європи, до числа яких намагається увійти Україна.
Врахування всіх зазначених особливостей дозволяє дати визначення централізації, децентралізації та іншим термінам. Як вже наголошувалося, визначальною є категорія «принцип», тому визначати централізацію та децентралізацію треба як принципи:
централізація – це принцип володіння владними повноваженнями, згідно з якими територіальні органи влади підпорядковані центральним органам державного управління, єдиній центральній владі;
децентралізація – це принцип володіння владнимиповноваженнями, згідно з яким територіальні органи влади є незалежними чи автономними від центральних органів державного управління.
Аналогічно можна дати визначення деконцентрації:
деконцентрація – це один з видів централізації, який передбачає наявність владних повноважень у територіальних органів державного управління. Деконцентрація не є самодостатньою категорією, оскільки сама є підвидом взаємин в територіальній організації державного управління. Територіальні органи державного управління підпорядковані центру та мають джерелом своєї влади уряд, оскільки вони не є виборними.
Особлива ситуація щодо цих термінів складається у випадку, коли вони означають процеси в територіальній організації. В українському законодавстві існує ще й термін «делегування повноважень», який має певні відмінності від вище згаданих. Цей процес передбачає передачу владних повноважень від одного органу влади до іншого зі збереженням контролю за виконанням цих повноважень з боку органу, що передає їх. Особливістю цього процесу є те, що орган влади, який наділяє повноваженнями інший, має право будь-коли повернути ці повноваження собі.
Таким чином, основні принципи територіальної організації державного управління реалізуються в таких процесах:
централізація – процес передачі владних повноважень від органів місцевого самоврядування до органів державної (виконавчої) влади. Оскільки, як вже зазначалося, передача влади безпосередньо до центральних органів виконавчої влади недоцільна, то ці повноваження передаються до територіальних органів виконавчої влади;
децентралізація – процес передачі владних повноважень від органів державної (виконавчої) влади до органів місцевого самоврядування;
деконцентрація – процес передачі владних повноважень від центральних органів виконавчої влади до місцевих органів державного управління. У цьому процесі завдяки ієрархії виконавчої влади зберігається вплив центральних органів влади на ухвалення рішень;
делегування – процес передачі владних повноважень від одного
органу влади до іншого зі збереженням контролю за виконанням цих повноважень з боку органу, що їх передає. Цей процес може здійснюватися як за централізації, так і за децентралізації та між будь-якими органами. Деконцентрацією можна вважати делегу-ванням повноважень від центральних органів виконавчої влади до територіальних.
Централізація, децентралізація та деконцентрація є основними, але далеко не єдиними принципами територіальної організації державного управління. Ці принципи тільки визначають головні пріоритети розподілу повноважень між «центром» та «територіями». Але ж адміністративно-територіальний устрій містить в собі певну кількість адміністративних рівнів. На кожному з них є органи влади, причому на більшості – одночасно органи державної (виконавчої) влади та органи місцевого самоврядування. Тобто для розподілу повноважень між цими конкретними органами влади необхідно використання більшої кількості «правил» – принципів територіальної організації влади. Одним з таких принципів взаємин між центральними та територіальними органами влади є субсидіарність.
Субсидіарність – це принцип розподілу владних повноважень, за яким надання управлінської послуги максимально наближається до її безпосереднього споживача із врахуванням повноти надання послуги.
Ситуація стосовно сприйняття цього принципу є дуже своєрідною. Його розуміння дуже різниться: у федеративних державах він сприймається як один з видів централізації (адже суверенні члени союзу віддають свої повноваження центру), а в унітарних державах – як один з видів децентралізації (адже адміністративно-територіальні одиниці наділяються значними повноваження). Фактично саме про цей принцип йдеться в Засадах адміністративної реформи в Україні.
Проте тут має місце суперечлива ситуація, оскільки реалізація цього принципу різною мірою може привести до утворення зовсім протилежних систем. Якщо принцип субсидіарності застосовується у федеративній країні, то це відбувається у вигляді централізації, коли повноваження передаються до федерального центру. Якщо ж цей принцип реалізовуватиметься в унітарних країнах, коли центр передає певні свої повноваження адміністративно-територіальним одиницям, то тут матиме місце децентралізація чи деконцентрація. А залежно від обсягу переданих повноважень може утворитися як централізована, так і децентралізована система.
Усю цю багатозначність термінів треба враховувати під час дослідження та реформування територіальної організації державного управління. Безперечно, централізація, децентралізація та деконцентрація є принципами, які втілюються в конкретних адміністративних системах. Залежно від ступеню їх реалізації, системи можуть бути переважно централізованими чи переважно децентралізованими.
Таким чином, проголошене в Конституції України поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади необхідно реалізовувати, зважаючи на багатозначність цих понять та існування поняття «деконцентрація». Використання цих понять саме в таких значеннях буде найдоцільнішим та допоможе уникнути багатьох термінологічних непорозумінь.
Система місцевого самоврядування є важливою складовою територіальної організації влади будь-якої демократичної за своїм розвитком країни. Сама ж система 4 місцевого самоврядування як така в Україні де-факто ще не склалася, оскільки механізм місцевої влади ще не працює в самоврядному режимі, остаточно не сформована територіальна організація влади, не створено фінансово-економічного підґрунтя. Однак елементи цієї системи присутні та продовжують розвиватись за умов:
наявних політичних традицій та історичного досвіду;
фінансово-економічної кризи;
особливостей політично-правового розвитку держави, нестабільного конституційного та законодавчого регулювання;
подолання психологічних стереотипів патерналістського мислення.
У новітній історії України науковці виділяють декілька етапів зміни системи організації влади, а саме:
перебудова або руйнація партійно-олігархічного керівництва; законодавче наближення до сучасних форм організації влади, деклароване проголошення суверенітету, запровадження принципів політичної демократії;
державотворення, розбудова державного механізму в умовах проголошення й утвердження незалежності України;
дезорганізація влади й управління як наслідок політичного протистояння, політичної та економічної кризи у суспільстві.
В Україні є три основні ланки адміністративного поділу на територіальному рівні: область, район (сільський), район (міський). До цього додаються п’ять ланок на муніципальному рівні, серед яких одна – сільрада – тяжіє до територіального рівня, інша ланка – селище – до муніципального. Решта ланок – міські: міста районного, обласного та державного значення. Окреме місце займає адміністративно-територіальна одиниця у складі України – Автономна Республіка Крим.
До елементів системи місцевого самоврядування, що формують систему, належать:
територіальна громада;
сільська, селищна, міська рада;
сільський, селищний, міський голова;
виконавчі органи сільської, селищної, міської рад;
районні (в місті) ради, які створюються у містах із районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради;
районні та обласні ради, що представляють інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;
інституції самоорганізації населення.
Нині поняття «територіальна громада» розширило своє значення, воно все частіше використовується у нормативних документах різного рівня: від місцевих актів до Конституції України. Необхідність як теоретичного, так і практичного осмислення поняття, сутності територіальних громад зумовлена невідкладними потребами розвитку суспільства. Концепція громади, що безпосередньо пов’язана з місцевим самоврядуванням, була також предметом уваги вітчизняних правників, політиків і громадських діячів XIX ст., зокрема М. Драгоманова, М. Гру-шевського, Р. Лащенко, С. Шелухіна та ін. Дж. Хілер у 1955 р., дослідивши 94 визначення громад, зробив висновок, що, незважаючи на розбіжності, більшості з них властиві такі ознаки:
соціальна взаємодія;
території;
загальний зв’язок .
Значний вплив на формування територіальних громад та розвиток стійких внутрішніх зв’язків їх членів мають і політико-адміністративні чинники. Політична влада перетворює звичайну сукупність мешканців, потенційну громаду у реальну. Роль політичної влади у створенні територіальних громад настільки велика, що вона не тільки може створювати, але і руйнувати, роз’єднувати реальні громади або ж своєю діяльністю чи її ж відсутністю призводити до послаблення зв’язків як з нею, так і між людьми, занепаду самої громади.
Тому, мабуть, не випадково перелік термінів ст. 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» розпочинається із визначення територіальної громади як первинного та провідного суб’єкта системи місцевого самоврядування.
Отже, територіальна громада – це жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, які є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.
Під цим визначенням законодавець розуміє:
жителів, об’єднаних постійним місцем проживання;
територіальна основа місцевого самоврядування – село, селище та місто.
Іншими словами, до територіальної громади можуть належати не лише громадяни України, а й іноземці та особи без громадянства, що постійно проживають у межах села, селища, міста і користуються, відповідно до ст. 26 Конституції України, такими ж правами і свободами, а також виконують такі ж обов’язки, як і громадяни України, за винятком, встановленим чинним законодавством.
У п. 1 ст. 6 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі просто Закону) чітко закріплено принципове положення про статус територіальної громади. Зокрема, зазначається, що первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
Територіальна громада наділена конкретною правовою суб’єктністю, а саме:
правом формування відповідних органів;
правом проведення місцевих референдумів;
правом управління місцевими бюджетами та комунальною власністю тощо.
Пункти ст. 6 Закону, на законодавчому рівні регулюють питання про об’єднання – роз’єднання територіальних громад.
Територіальні громади сусідніх сіл можуть об’єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову.
Добровільне об’єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об’єднання комунального майна.
Вихід із складу сільської громади здійснюється за рішенням референдуму відповідної територіальної громади.
Представницький орган місцевого самоврядування – виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади та приймати від її імені рішення.
Враховуючи особливості адміністративно-територіального устрою нашої держави, система представницьких органів місцевого самоврядування складається з двох рівнів:
сільські, селищні, міські ради – місцеві ради;
районні та обласні ради.
Наявність таких двох рівнів аж ніяк не дає підстав підпорядковувати органи першого рівня другому. Відповідно до положень ст. 10 Закону, можна зробити висновок про те, що саме місцеві ради – єдині представницькі органи територіальних громад. Саме їм належить провідна роль і, окрім цього, – це ті інституції, які безпосередньо працюють із людьми та представляють найближчий до громадян рівень управління. Отже, місцеві ради як представницькі органи:
є виборними органами, що складаються з депутатів, обраних безпосередньо територіальною громадою;
акумулюють інтереси територіальних громад і володіють правом представляти їх;
мають виняткове право ухвалювати рішення від імені територіальної громади.
Обласні та районні ради не виступають представницькими органами обласних і районних громад, оскільки Конституція України не визнає таких громад і не розглядає населення області, району як суб'єкт місцевого самоврядування.
Обласні та районні ради – органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ, міст у межах повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Відповідно до п. 2 ст. 5 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» у містах із районним поділом, за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюватися районні в місті ради, які відповідно формують виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є головою її виконавчого комітету.
Органи самоорганізації населення – це також представницькі органи, вони і є природним доповненням та елементом системи місцевого самоврядування.
Органи самоорганізації – представницькі органи, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення завдань, передбачених Законом «Про органи самоорганізації населення».
Органами самоорганізації громадян є:
будинкові, вуличні, квартальні комітети;
комітети мікрорайонів;
комітети районів у містах;
сільські, селищні комітети .
Одним із прикладів створення таких органів самоорганізації є кондомініуми.
Так, у Чернігові, де лише житловий фонд міської ради (без врахування кооперативного і відомчого житла) нараховує понад 1500 будинків загальною площею 3,7 млн. м2, створення кондомініумів – було проблемою першочерговою.
Першим кардинальним кроком до впровадження нової форми утримання багатоповерхових будинків було рішення виконавчого комітету міської ради № 142 від 17 червня 1997 р. «Про порядок створення та реєстрацію об’єднань співвласників багатоповерхових будинків (ОСББ) у м. Чернігові».
Найвагоміший результат – психологічний. Адже, насамперед, це усвідомлення всіма членами ОСББ тих переваг, які має новий підхід щодо утримання житлового фонду перед традиційним – державно-комунальним, а саме:
чистота і порядок у під’їздах, на сходових майданчиках, у ліфтах;
створення комфортних і безпечних умов проживання (цілодобове чергування вахтерів, поквартирні домофони – переговорні пристрої);
значне підвищення вартості квартир у будинку;
налагодження добросусідських взаємин між мешканцями;
можливість формування будинкового бюджету (квартплата і кошти за оренду технічних приміщень, плата за настінну рекламу тощо);
економія коштів за надання житлово-комунальних послуг;
економія енергоносіїв (газ, тепло);
утвердження принципів самоуправління ( рада ОСББ, до якої входять 14 членів і голова правління об’єднання).
ОСББ «Добробут» має власний банківський розрахунковий рахунок, який відкрито у найближчому до будинку філіалі місцевого «Полікомбанку». Саме сюди квартиронаймачі перераховують кошти за житлово-комунальні послуги, а орендонаймачі – за найняті в кондомініумі технічні приміщення.
Завдяки цим надходженням утримується штат необхідних працівників (голова правління ОСББ, бухгалтер, сантехніки і вахтери), оплачується виконання укладених договорів.
Власний будинковий бюджет дозволив закупити і встановити 24 крани для протравлювання повітря в системі теплозабезпечення, що позитивно впливає на збереження інженерно-комунікаційних систем.
Окрім того, у будинку встановлено лічильники подачі тепла та газу й навіть по обліку енергозатрат на експлуатацію ліфтів та загального внутрішньобудинкового освітлення.
Серед вигідних послуг для мешканців будинку – постійний контроль за станом сантехніки та електрообладнання у квартирах: записи на їх обслуговування ведуть вахтери у спеціальному щоденнику, а ремонт робиться у зручний для квартиронаймачів час.
Важливо, що нова форма утримання житла дає суттєвий економічний результат.
Нині правління ОСББ «Добробут» на чолі з ініціатором і його створення Артеменко Н. В. планує передати в оренду підвальні та інші технологічні приміщення будинку, а також використовувати його фасад для розміщення реклами.
Всі ці та інші організаційні заходи сприятимуть поповненню бюджету кондомініуму і подальшому його успішному розвитку.
Виконавчі органи місцевого самоврядування – органи, які відповідно до Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у випадку їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування, реалізації рішень, ухвалених територіальними громадами, відповідними радами у межах, визначених цими та іншими законами.
Виконавчий комітет ради є одним із найважливіших її виконавчих органів, який створюється на термін повноважень відповідної ради. Для організації своєї роботи виконавчий комітет затверджує, як і рада, регламент.
Таким чином, система місцевого самоврядування в Україні поступово формується, набуває досвіду, здійснює своє становлення.
|