1.3.2. Необхідність запровадження системи управління якістю
Діяльність органів влади та інших державних установ безпосередньо не пов'язана з потребами ринку. Тому дуже важко визначити рівень і якість результатів цієї діяльності. Проте, сьогодні для всіх очевидні системні проблеми всередині органів влади, що спричиняють негативні наслідки: значне перевантаження працівників, що спричиняє труднощі у концентрації зусиль на виконанні основного завдання – проведення державної політики у відповідній сфері. Наслідком цього стає недостатня якість документів, що виходять з органу державної влади.
Кожен державний службовець щодня відчуває наслідки цих проблем:
конфлікт повноважень при виконанні завдань;
розпорошеність відповідальності за кінцевий результат;
можливість перекладати виконання завдань одним підрозділом на інший;
велика кількість співвиконавців знижує керованість;
втрата зайвого часу на багаторазове перероблення документів через відсутність єдиних вимог до форми, структури і змісту типових документів;
труднощі в оперативному пошуку потрібної інформації або документу;
втрата часу на роботу над вторинними документами, що не впливають на якість кінцевого продукту (наприклад, службові записки);
залежність якості роботи організації від плинності кадрів;
розпорошення зусиль за багатьма напрямами, неможливість приорітезації.
Сутність цих проблеми полягає в наступному:
нечітке розмежування відповідальності як між структурними підрозділами, так і між різними структурними рівнями (групами посад) всередині органів виконавчої влади;
нерівномірний розподіл завдань, що спричиняє конфлікт між кваліфікацією (компетентністю) і завданнями, що ставляться (посадовими обов’язками);
відсутність чіткої структури процесів та її опису у внутрішніх нормативних документах;
відсутність класифікації типових документів і зафіксованих стандартів їх форми, структури і обов’язкового змісту;
неефективне виконання функції контролю за якістю як такої (з точки зору змісту, структури і форми документів) перед тим, як документи підписує керівник органу.
В будь-якій організації з вини виконавців стається від 5% до 10% помилок (максимум – 20%). Решта – наслідок неефективної системи управління якістю. Очевидно, що боротися з цим шляхом покарань немає сенсу, оскільки люди почнуть ховати помилки, прагнути до формального виконання, попри якість.
Все це змушує побудувати систему управління якістю, що стабільно забезпечуватиме якісний результат незалежно від нормативних, кадрових змін, змін на ринку тощо. Це означає, що вона має бути чутливою до змін і вчасно адаптуватися задля забезпечення якості свого продукту. Для цього треба чітко визначити всі процеси, з яких складається діяльність органів виконавчої влади, детально описати та документально закріпити їх структуру, що включає:
чітку регламентацію участі (повноважень) кожного з державних службовців органів виконавчої влади в кожному процесі;
чітке визначення послідовності дій і порядку взаємодії учасників в процесі виконання завдання;
розроблення та нормативне закріплення стандартів усіх документів.
Саме в цій ситуації для органів влади набувають корисності деякі бізнесові технології, застосування яких стає можливим завдяки визнання публічного управління діяльністю з надання послуг. Саме бізнесові технології дозволяють сформувати в органах влади систему управління якістю, що забезпечує належний рівень виконання ними своїх функцій. І такий підхід достатньо широко розповсюджений в передових країнах світу у вигляді системи TQM (total quality management).
1.3.3. Система управління якістю
Міжнародний досвід застосування системи управління якістю (СУЯ) у державних органах для досягнення рівня належного управління доведений прикладами. Зокрема, система управління якістю, створена відповідно до міжнародного стандарту ISO 9001:2000, ефективно функціонує в органах державного управління більшості країн ЄС. В Японії ця система запроваджена майже у 90% муніципальних органів.
Сам міжнародний стандарт ISO має довгу історію. Під час Другої Світової війни провідні країни світу зіткнулися з проблемою різноманітності стандартів для різної продукції (масове виробництво не спромоглося задовольнити потреби ведення бойових дій, через що державні замовлення розподілялися між різними виробниками). Для подолання цієї проблеми в 1946 р. в Лондоні на засіданні Електротехнічного комітету (який об’єднував 25 країн) було створено Міжнародну стандартизаційну організацію - ISO. Метою цієї організації було визначено узагальнення досвіду та координація роботи провідних країн в сфері стандартизації та сертифікації. За роки своєї діяльності ця організація створила серію міжнародних стандартів якості.
З часом з’ясувалося, що певні стандарти можуть існувати не тільки до кінцевого продукту, але й до системи організації процесів всередині підприємства, що виробляє цей продукт. А оскільки орган влади також фактично є підприємством з надання послуг, то такі вимоги до організації процесів всередині установи можуть розповсюджуватися і на органи влади. Таким стандартом, який є прийнятним для органів влади, став міжнародний стандарт ISO 9001:2000. Саме цей стандарт й запроваджено в органах влади шляхом створення на його основі системи управління якістю (TQM).
В Україні першими органами влади, що успішно запровадили систему управління якістю на основі міжнародних стандартів ISO 9001:2001, стали виконавчі органи Бердянської (Запорізька область), Комсомольської (Полтавська обл.) та Чугуївської (Харківська область) міських рад. Це стало можливим завдяки іноземній («міжнародній») технічній допомозі Україні з боку більш розвинених держав та міжнародних громадських організацій. З часом, Державний комітет стандартизації та метрології України створив на базі цієї системи національний стандарт ДСТУ ISO 9001:2001. Цей стандарт містить загальновизнані міжнародні вимоги до системи управління якістю будь-якої організації, виконання яких повинно забезпечити впевненість у тому, що споживачі стабільно отримуватимуть тільки якісні послуги. Першим органом державної (виконавчої) влади України, що запровадив систему управління якістю відповідно до вимог ДСТУ ISO 9001:2001, стало Головне управління державної служби України. 11 травня 2006 року постановою Кабінету Міністрів України № 614 була затверджена Програма запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади. Ця програма передбачає запровадження системи управління якістю на основі стандарту ДСТУ ISO 9001:2001 в органах влади України.
Головними завданнями використання стандарту ISO 9001 є:
надання споживачам впевненості у тому, що організація здатна стабільно задовольняти їх вимоги;
надання керівництву організації впевненості у тому, що вона здатна стабільно задовольняти вимоги споживачів;
надання працівникам організації впевненості у тому, що вони чітко, якісно та в повному обсязі виконують свої обов’язки та поставлені завдання.
Принципами системи управління якістю на основі системи стандартів ISO є:
Орієнтація на споживача (населення).
Лідерство (провідна роль керівництва).
Мотивація (зацікавленість персоналу у досягненні кінцевого результату).
Процесний підхід.
Системний підхід.
Постійне покращання.
Міжрівневі відносини.
Взаємодія з постачальниками.
При побудові системи управління якістю в органі влади на основі міжнародних стандартів ISO 9001:2000 потрібно визначити окремі види діяльності (процеси), що необхідні для виконання його функцій і задоволення споживачів. Такими видами діяльності є:
цикл управління органу влади (визначення політики та цілей, розробка стратегічних і оперативних планів для досягнення цілей, проведення моніторингу та аналізу діяльності, прийняття та контроль рішень за підсумками моніторингу);
надання послуг органом влади (розробка нормативних актів, виконання доручень, відповіді на звернення, тощо; також сюди відноситься вивчення очікувань споживачів щодо послуг та їх інформування);
забезпечення ресурсами (персонал, інфраструктура, інформаційні ресурси).
Відповідно до стандарту ISO 9001 для кожного процесу, віднесеного до того чи іншого із зазначених видів діяльності, необхідно визначити та задокументувати такі аспекти:
виконавець – хто виконує та відповідає за здійснення процесу (реалізацію виду діяльності);
спосіб виконання – як виконується процес (з потрібним рівнем деталізації);
узгодженість – як цей процес узгоджений з іншими видами діяльності (які передають йому інформацію або отримують від нього);
керівництво – як підтверджується виконання цього процесу (за потреби), як аналізується його результативність та вплив на досягнення цілей організації, як цей процес управляється керівництвом органу влади (яка інформація передається керівництву, як вона розглядається, які рішення приймаються).
Крім того, для різних видів діяльності наведені певні вимоги, що відображають прийняту у світі практику їх виконання.
Запровадження в органах влади України системи управління якістю на основі міжнародних стандартів ISO 9001:2000 дозволяє досягти ряд переваг:
підвищення якості послуг органу влади, забезпечення стабільності їх надання споживачам;
зменшення неефективних витрат бюджетних коштів, усунення робіт, що не створюють цінностей;
підвищення прозорості діяльності органу влади для громадян та керівництва держави;
удосконалення роботи персоналу органу влади за рахунок кращої організації та розподілу відповідальності;
покращення гнучкості та керованості органу влади, можливості його спрямування на нові пріоритети та завдання;
зменшення кількості помилок, внутрішніх конфліктів, скарг споживачів.
1.3.4. Критерії підвищення ефективності роботи і якості її результату
На сьогодні існують певні критерії якості роботи будь-якої установи, що надає послуги. Через вже зазначені причини ці критерії цілком можуть бути розповсюджені й на оцінку діяльності органів влади. Ці критерії поділяються на два блоки: зовнішні та внутрішні. Зовнішніми критеріями якості роботи є:
зменшення кількості скарг на якість роботи органів влади;
збільшення кількості клієнтів, налаштованих на співпрацю;
підвищення авторитету органів влади.
Внутрішніми критеріями якості роботи є:
зменшення часу перебування на роботі у позаробочий час;
зменшення кількості неякісних документів або послуг, що вийшли назовні;
відсутність ситуацій невизначеності (типу, “я це не зробив, тому що думав, що зробить інший, але він теж не зробив”, “я це зробив, бо не знав що інший уже зробив те саме”, “я виконував половину завдання, а другу половину виконував інший – на жаль, звести це неможливо”, “я це зробив так, бо не розумів, що від мене вимагається” тощо).
Запровадження в органі влади системи управління якістю на основі міжнародних стандартів ISO 9001:2000 вигідно кожному державному службовцю, оскільки це дасть можливість:
суттєво заощадити час і використовувати його більш ефективно;
рівномірно розподіляти навантаження;
кожному працівникові чітко розуміти, за що саме він відповідає і за невиконання конкретно яких дій може бути покараний;
начальникам структурних підрозділів розуміти, що є найважливішим і де якість має бути найвищою (мати можливість ранжування завдання за значущістю і термінами виконання);
заступникам керівників органів влади більше часу приділяти контролю за якістю документів з точки зору їх змісту.
Для ефективної побудови системи управління якістю в органі влади керувати цим проектом повинен особисто перший керівник органу влади, а залучатися до нього повинні керівники всіх структурних підрозділів. Здійснюватися повинна не розробка окремої системи управління якістю, а удосконалення та формалізація системи управління органі влади, що вже існує. В подальшому система управління якістю в органі влади повинна стати інструментом, за допомогою якого керівництво буде планувати та оцінювати діяльність органу влади, забезпечувати досягнення встановлених цілей, приймати управлінські рішення тощо.
В країнах з адміністративно-командною економічною системою керівна верхівка вимагала від підлеглих беззастережного дотримання інструкцій і вказівок, а не ефективної діяльності. Внаслідок цього службовці орієнтувалися головним чином на виконання завдань, а не на досягнення ефективних результатів. Відтепер керівники повинні чітко довести до відома підлеглих, що визначення пріоритетних завдань і встановлення термінів їх виконання – це ще не кінець роботи. Головне не просто виконати завдання, а виконати завдання як слід.
Керівникам так часто доводиться залагоджувати якісь справи, що набирають неправильного напрямку, або вже пішли не так, як слід, що вони іноді забувають підтримувати повсякденну рутинну діяльність, завдяки якій установа нормально функціонує. Але процес управління установою повинен запобігати виникненню проблем, а не реагувати на них. Він покликаний відвертати небажаний розвиток подій та сприяти успішній діяльності установи, а не наздоганяти події і розв'язувати проблеми, що вже виникли.
Найбільшою перешкодою в діяльності органу влади згідно міжнародного стандарту ISO 9001:2000 є узвичаєна думка, що з першого разу нічого не можна зробити як слід. Як правило, налаштування на невдачу (негативне морально-емоційне програмування) призводить до того, що таке передбачення обов'язково збувається. Це переконання так міцно вкоренилося, що люди навіть не намагаються докласти зусиль, щоб справи пішли добре з першої спроби.
У ставленні службовців до якості своєї роботи відбивається й ставлення до якості з боку керівників. Тому необхідно розробляти конкретні стандарти високоякісної діяльності, а не програми, націлені на підвищення якості взагалі.
Перевагами системи управління якістю на основі міжнародних стандартів ISO 9001:2000 є те, що в процесі управління виникає можливість отримати важливий зворотний зв'язок, що допомагає визначити, в якому стані перебуває організація і які зміни слід запровадити. Поступове навчання керівників на власних помилках дозволяє поліпшити їх вміння керувати: інформація, отримана в процесі нагляду й оцінки діяльності службовців, допоможе керівництву вжити відповідних заходів. Дуже важливо систематично з'ясовувати не лише те, що йде як слід, але й те, що не спрацьовує.
В той же час, при запровадженні в органах влади України системи управління якістю на основі міжнародних стандартів ISO 9001:2000 виникає ряд цілком об’єктивних перешкод. Такими перешкодами є:
відраза персоналу до регламентації (цей стереотип ламається впродовж 3-5 років);
схильність керівництва до “ручного режиму” управління;
загрози, що виникають внаслідок об’єктивної та справедливої оцінки персоналу та його діяльності.
Таким чином, сьогодні в усьому світі визнано, що будь-яке публічне управління за своєю сутністю є виробництвом організаційних послуг суспільству. Внаслідок цього, в Україні перспективним напрямком здійснення адміністративної реформи є формування в них системи управління якістю на основі міжнародних стандартів ISO 9001:2000. Це дозволить значно покращити діяльності органів влади, підвищити якість їх діяльності із забезпечення потреб суспільства. В той же час, запровадження такої системи викликає певні складності в зв’язку зі зміною самого способу функціонування органу влади та натикається на ряд суб’єктивних та об’єктивних перешкод. Саме від подолання цих перешкод залежить успішність подолання соціально-економічної кризи та навіть саме існування України як незалежної держави.
|