Судова практика України
з питань доступу до процедури визначення статусу біженця
(стаття 9 Закону України «Про біженців»
в редакції від 30.05.2005 р.)
ПОСТАНОВА
іменем України
ДД.ММ.РР M-ий районний суд м. N у складі колегії суддів:
головуючого J1,
суддів: J2, J3,
при секретарі S,
з участю позивача,
представника позивача,
представника відповідача,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом AS до OMS про скасування наказу та зобов’язання вчинити дії,
встановив:
Позивач звернувся до суду із позовом, в якому зазначив, що він є громадянином Нігерії та ДД.ММ.РР звернувся до відповідача із заявою про надання йому статусу біженця в Україні, в якій виклав підстави для цього. Однак наказом відповідача від ДД.ММ.РР №__ йому було відмовлено в прийнятті заяви про надання статусу біженця. Позивач вважає цю відмову необґрунтованою та просить суд скасувати зазначений наказ та зобов’язати відповідача прийняти його заяву та розглянути її по суті.
У судовому засіданні позивач та його представник позов підтримали та зазначили, що у наказі відповідача в якості підстави для відмови в прийнятті заяви позивача вказані підстави, які не передбачені законом. Вважають, що позивач не порушив порядку звернення із заявою про надання статусу біженця.
Представник відповідача позов не визнав та зазначив, що позивач порушив порядок звернення з клопотанням про надання статусу біженця, передбачений ч. 2 ст. 9 Закону України «Про біженців», а тому відмова відповідача у прийнятті заяви позивача про надання йому в Україні статусу біженця є правомірною.
Судом встановлено, що позивач не є громадянином України і незаконно перетнув державний кордон України. ДД.ММ.РР позивач звернувся до OMS із заявою про надання йому статусу біженця. Але йому було відмовлено в прийнятті заяви про надання статусу біженця в Україні оскільки, як вважає представник OMS, позивач не виконав вимоги ч. 2 ст. 9 Закону України «Про біженців», а саме: без зволікань не звернувся до OMS, не надав документів, що посвідчують його особу, не вказав причини відсутності документів, не навів доказів щодо можливості його переслідування в країні громадянської належності.
Вивчивши матеріали справи, суд приходить до висновку, що позов підлягає задоволенню.
Правовідносини, що склалися між сторонами, регулюються Законом України «Про біженців» від 21.06.2001 р. № 2557-ІІІ.
Так, ч. 8 ст. 9 зазначеного Закону передбачає вичерпний перелік підстав, через які OMS може прийняти рішення про відмову у прийнятті заяви про надання статусу біженця. Підстав які зазначено у наказі відповідачав для відмови у прийнятті заяви, тому числі і через порушення ч. 2 ст. 9 цього закону, не міститься.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до п. 2.2 Тимчасової інструкції про оформлення документів, необхідних для вирішення питань про надання, втрату, позбавлення статусу біженця, затвердженої наказом Державного комітету України у справах національностей та міграції від 29.04.2002 р. № 20, у разі порушення за відсутності причин порядку подання заяви про надання статусу біженця, який встановлений ст. 9 Закону, орган міграційної служби приймає рішення про відмову в прийнятті заяви про надання статусу біженця, яке оформлюється наказом керівника органу.
Але слід зазначити, що вказана інструкція є підзаконним актом, який визначає лише процедуру реалізації OMS положень Закону України «Про біженців» та не може вводити якісь додаткові підстави для відмови у прийнятті заяви, окрім тих, що визначені у ч. 8 ст. 9 зазначеного Закону.
Крім того, у наказі, що оскаржується, відповідач вказав, що позивач не виконав вимог ч. 2 ст. 9 Закону (без зволікань не звернувся до OMS, не надав документів, що посвідчують його особу, не вказав причини відсутності документів, не навів доказів щодо можливості його переслідування в країні громадянської належності). Але оцінюючи доводи відповідача, слід відзначити, що позивач не є громадянином України, не володіє українською мовою, не знає українське законодавство та незаконно перетнув державний кордон України. Тому підстав вважати, що він без зволікань не звернувся до відповідного органу міграційної служби, немає. Крім того, в своїй заяві позивач вказав, що не має документів. При цьому слід зазначити, що у разі необхідності, посадові особи OMS могли з‘ясувати причини відсутності документів, що посвідчують особу позивача, але не зробили цього. Крім того, зазначений закон не передбачає обов’язок заявника, надавати докази щодо його переслідування в країні громадянської належності.
Тому суд вважає, що оскаржуваний наказ підлягає скасуванню.
Відповідно до ч. 2 ст. 11 КАС України суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.
Відповідно до ст. 12 Закону України «Про біженців» орган міграційної служби, який прийняв до розгляду заяву про надання статусу біженця, приймає рішення про оформлення документів або про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця.
Оскільки суд вважає, що підстав для відмови OMS у прийнятті заяви позивача про надання статусу біженця, передбачених ч. 8 ст. 9 Закону України «Про біженців» немає, цей орган повинен вирішити відносно позивача питання, передбачене ст. 12 зазначеного Закону, як наступний, після прийняття заяви, етап розгляду його заяви.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 11, 162, 163 КАС України,
постановив:
Позов задовільнити.
Скасувати наказ OMS про відмову в прийнятті заяви AS про надання йому статусу біженця в України.
Зобов’язати OMS прийняти рішення про оформлення документів або про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця AS відповідно до ст. 12 Закону України «Про біженців».
Постанова суду набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження, якщо заяву про апеляційне оскарження не було подано.
Постанова суду може бути оскаржене до Апеляційного суду N-ої області в порядку, передбаченому ст. 186 КАС України.
Головуючий: суддя J1 (підпис)
Судді: суддя J2 (підпис)
суддя J3 (підпис)
Секретар S (підпис)
печатка
ПОСТАНОВА
іменем України
ДД.ММ.РР M-ий районний суд м. N у складі колегії суддів:
головуючого J1,
суддів: J2, J3,
при секретарі S,
з участю позивача,
представника позивача,
представника відповідача,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. N адміністративну справу за позовом AS на рішення Державного комітету України у справах національностей та міграції,
встановив:
Позивач звернувся до суду зі скаргою на рішення Державного комітету України у справах національностей та міграції (далі – Держкомнацміграції) №__ про відхилення скарги AS на рішення OMS про відмову в прийнятті заяви про надання статусу біженця. Свою заяву позивач обґрунтовує тим, що в 2001 році він легально прибув на територію України, маючи українську студентську візу.
До України позивач прибув для отримання вищої освіти. За час знаходження на території України ситуація в країні походження – Бангладеш – змінилася і позивач став побоюватися бути переслідуваним з боку членів партії «ХХХХ», що має більшу кількість прихильників, ніж партія «ZZZZ», до якої він належить. Крім цього, позивач за час перебування в України став членом молодіжної студентської організації яку було створено студентами, прихильниками партії «ZZZZ», що проживали на території України.
З моменту приїзду і до ДД.ММ.РР AS легально перебував на території України. ДД.ММ.РР загубив паспорт, отримати новий не має можливості, оскільки має побоювання звертатися до посольства країни походження.
Через декілька днів після втрати паспорту AS звернувся до OMS із заявою про надання статусу біженця, але йому відмовили в прийнятті цієї заяви. Вказує, що так як українське законодавство визнає пріоритет норм міжнародних договорів перед нормами українських законів, і, оскільки відповідно до міжнародних договорів не передбачено строкових обмежень щодо доступу до процедури визначення статусу біженця та встановлення таких обмежень, то рішення Держкомнацміграції є неправомірним.
Крім цього, ч. 6 ст. 9 Закону України «Про біженців» передбачено, що «особи, які не є громадянами України та на законних підставах тимчасово перебувають на території України і під час такого перебування в країні їх громадянської належності чи постійного проживання виникли умови, зазначені у абзаці другому статті 1 цього Закону, внаслідок яких вони не можуть повернутися до країни свого походження і мають намір набути в Україні статусу біженця, повинні звернутися до відповідного органу міграційної служби із заявами про надання їм статусу біженця до закінчення строку дії дозволу на перебування».
Просить визнати рішення Держкомнацміграції про відхилення скарги на рішення OMS про відмову в прийнятті заяви про надання статусу біженця неправомірним та скасувати його.
У судовому засіданні заявник та його представник підтримали обставини, викладені у скарзі, просили її задовольнити.
Представник Держкомнацміграції проти задоволення скарги заперечує з тих підстав, що AS порушив порядок подання заяви про надання статусу біженця, встановлений ст. 9 Закону України «Про біженців», зокрема, строк подачі заяви, передбачений ч. 6 цієї статті, та не навів поважності причин його пропуску. Вважає, що йому законно відмовлено у прийняті такої заяви. Просить суд відмовити в задоволенні скарги.
Заслухавши пояснення позивача, його представника, представника відповідача, дослідивши матеріали справи, судом встановлено наступне.
Громадянин Народної Республіки Бангладеш AS прибув до України ДД.ММ.РР легально на навчання, та перебував до ДД.ММ.РР на законних підставах. Вказане підтверджується фотокопією паспорта позивача.
До OMS із заявою про надання статусу біженця звернувся ДД.ММ.РР. Наказом начальника OMS від ДД.ММ.РР №__ йому відмовлено в прийнятті заяви на підставі ст. 9 Закону України «Про біженців».
Згідно з рішенням Держкомнацміграції №__ від ДД.ММ.РР скаргу AS на вказаний наказ OMS відхилено, у відповідності до ст. 9 Закону України «Про біженців».
Як встановлено у судовому засіданні, Держкомнацміграції не з’ясував чи звертався попередньо до OMS позивач із заявою про надання статусу біженця. Крім цього, в рішенні Держкомнацміграції відсутні дані про перевірку порядку та підстав перебування AS на території України, причин пропуску строку (кілька днів) на звернення із заявою про надання статусу біженця. Натомість в матеріалах справи позивача є фотокопія паспорту з відмітками про реєстрацію та її продовження в Україні до ДД.ММ.РР.
Таким чином, суд вважає, що Держкомнацміграції, розглядаючи скаргу формально, безпідставно відхилив її, не перевіривши вищезазначені обставини, тому позовна заява є обґрунтованою і такою, що підлягає задоволенню.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 11, 162, 163 КАС України, ст.ст. 6, 7, 9, 12 Закону України «Про біженців», суд
вирішив:
Позов задовільнити.
Визнати неправомірним рішення Державного комітету України у справах національностей та міграції про відхилення скарги на рішення OMS про відмову в прийнятті заяви про наданя статусу біженця від ДД.ММ.РР.
Зобов’язати Державний комітет України у справах національностей та міграції прийняти скаргу на рішення OMS про відмову в прийнятті заяви AS про надання статусу біженця і зобов’язати OMS прийняти заяву до розгляду та розглянути її по суті.
Рішення суду може бути оскаржене до Апеляційного суду N-ої області в порядку, передбаченому чинним законодавством.
Головуючий: суддя J1 (підпис)
Судді: суддя J2 (підпис)
суддя J3 (підпис)
Секретар S (підпис)
печатка
Науково-практичний коментар.
Наведені рішення Суду постановлені на користь позивачів.
Ст. 9 Закону України «Про біженців» передбачено порядок порушення клопотання про надання статусу біженця.
У ч. 2 ст. 9 Закону України «Про біженців» зазначено, що особи, які з наміром набути статусу біженця намагалися незаконно перетнути або незаконно перетнули державний кордон України повинні без зволікань звернутися до відповідного органу державної влади46 із заявою про надання статусу біженця. Такі особи повинні надати посадовим особам Державної прикордонної служби України пояснення про причини спроби незаконно перетнути або незаконного перетинання державного кордону України. Крім цього, особи, які не мають документів, що посвідчують особу, або такі документи є підробленими або фальшивими, повинні повідомити про цю обставину у заяві про надання статусу біженця, а також викласти причини зазначених ситуацій, та інше.
Перетин кордону шукачем статусу біженця незаконним способом не може впливати на обмеження права звернутися за отриманням статусу біженця47. Однак особа має звернутися із заявою без зволікань, – у такому разі заявник звільняється від відповідальності за незаконний перетин кордону48.
Позиція УВКБ ООН про не накладення стягнень на біженців, Женева, листопад 2001 р. передбачає розуміння терміну «без зволікань» у такому смислі – це питання факту та ступеню; це залежить від обставин справи, включаючи наявність поради. Зокрема, беручи до уваги особливу ситуацію біженців, наслідки травм, проблеми з мовою, відсутність інформації або допомоги в практичних питаннях в прийнятті біженців, попередній досвід, що часто приводить до підозрілого відношення до державних службовців, почуття небезпеки та факт того, що ці та інші обставини можуть значно варіюватися від одного біженця до іншого, не існує тимчасових обмежень, які могли б механічно застосовуватися або асоціювалися з виразом «без зволікань».
Приймаючи все це до уваги, УВКБ ООН ще раз підкреслює: пропуск часових обмежень подачі заяви не повинен перешкоджати доступу біженців до процедури визначення їх статусу. У той час, як затримка в подачі заяв може бути фактором під час оцінки достовірності тверджень заявника, вона не може бути основною або однією з підстав для відмови в розгляді заяви по суті.
Тому Держави–Учасниці Конвенції про статус біженців 1951 року, зібравшись до Виконавчого Комітету Програми Верховного Комісара, підтвердили, що:
«хоча від осіб, які шукають статусу біженця, можна вимагати подачу прохання про притулок в певний строк, невиконання цього, або інших формальних вимог не повинно приводити до виключення заяви про надання притулку із розгляду».
Українське законодавство чітко передбачає, що стандарти, які прийняті через приєднання до міжнародних договорів, домінують над тими, що закріплені в національному законодавстві (ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори України» від 29.06.2004 р. № 1906-IV49). Оскільки Україна без застережень приєдналася до Женевської Конвенції про статус біженців 1951 року та Протоколу до неї 1967 року50, Україна взяла на себе зобов'язання зупинити використання законодавства та практики, які порушують Конвенцію.
У цьому зв’язку слід зазначити, що роз’яснення Міністерства юстиції України щодо терміну «без зволікань», викладене в листі № 18-36-217 від 19.09.05 р., повністю узгоджується з відповідною позицією УВКБ ООН: «При здійсненні оцінки виконання біженцем зазначеного обов’язку слід виходити з особливостей становища такої категорії іноземців та осіб без громадянства. На відміну від звичайних мігрантів, біженці можуть не мати змоги здійснити всі необхідні формальності, необхідні для перетину державного кордону України. Швидкому зверненню із заявами про надання статусу біженця можуть заважати різні об’єктивні фактори, – відсутність інформації чи практичної допомоги, проблеми зі знанням мов, законодавства України, стан здоров’я тощо. Такі фактори можуть значно варіюватися в кожному конкретному випадку і не можуть бути узагальнені. У зв’язку з цим вважаємо, що обов’язок осіб, які з наміром набути статус біженця намагалися незаконно перетнути або незаконно перетнули державний кордон України, без зволікань звернутися до відповідного органу міграційної служби із заявою про надання їм статусу біженця, необхідно розуміти як такий, що здійснений сумлінно, за першої можливості, тобто без необґрунтованих затримок. Порушення зазначеного обов’язку не може бути підставою для відмови в оформленні документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, а може лише прийматися до уваги при розгляді відповідної заяви».
Зазначимо також, що колекція стандартів Європейського Союзу про притулок забороняє країнам-членам ЄС застосовувати часові обмеження на подачу заяв. Так, Директива Ради ЄС «Про мінімальні стандарти процедур надання та скасування статусу біженця в Державах-членах» № 8771/04 від 30.04.2004 р. передбачає: «Країни-члени ЄС повинні забезпечувати, щоб заяви про притулок не отримали відмови або були виключені із перевірки по суті тільки на підставі того, що вони не були надані якомога скоріше». Хоча поки що ця норма не має прямого застосування в Україні, вона має розглядатися як життєво важливе керівництво для прогресу нашої держави в гармонізації її законодавства з європейськими стандартами51.
Підкреслимо, що застосування ч. 2 ст. 9 Закону України «Про біженців» при винесені рішення про відмову в прийнятті заяви про надання статусу біженця є порушенням чинного законодавства України, у першу чергу – ч. 2 ст. 19 Конституції України, яка приписує, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У будь-якому випадку порушення ст. 9 Закону України «Про біженців» (за винятком частини 8) не передбачає такого юридичного наслідку, як відмову з боку органу міграційної служби в прийнятті заяви про надання статусу біженця.
Частиною 8 ст. 9 Закону України «Про біженців» передбачено, що «Орган міграційної служби може прийняти рішення про відмову в прийнятті заяви про надання статусу біженця в разі, якщо заявник видає себе за іншу особу або якщо заявнику раніше було відмовлено в наданні статусу біженця за відсутності умов, передбачених абзацом другим статті 1 цього Закону, якщо зазначені умови не змінилися. Рішення про відмову у прийнятті заяви про надання статусу біженця може бути прийнято також у разі, якщо особі раніше було відмовлено у прийнятті заяви про надання статусу біженця або оформленні документів для вирішення питання щодо надання такого статусу через зловживання процедурою надання, крім випадків, коли заявник повідомив достовірні відомості про свою особу. Про прийняття такого рішення орган міграційної служби повідомляє особу письмово із зазначенням причин відмови».
Тобто, у ч. 8 ст. 9 Закону України «Про біженців» наданий вичерпний перелік обставин, за яких орган міграційної служби може прийняти рішення про відмову в прийнятті заяви про надання статусу біженця, а саме:
– якщо заявник видає себе за іншу особу або
– якщо заявнику раніше було відмовлено в наданні статусу біженця за відсутністю умов, передбачених абзацом другим статті 1 Закону України «Про біженців», якщо зазначені умови не змінилися або
– якщо особі раніше було відмовлено у прийнятті заяви про надання статусу біженця або оформленні документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця через зловживання процедурою надання, крім випадків, коли заявник повідомив достовірні відомості про свою особу.
Слід зазначити, що згідно з пунктом 2.2 Тимчасової інструкції про оформлення документів, необхідних для вирішення питань про надання, втрату, позбавлення статусу біженця, затвердженої Наказом Державного комітету України у справах національностей та міграції від 29.04.2002 р. № 2052 (далі – Інструкція), у разі порушення за відсутності причин порядку подання заяви про надання статусу біженця, який встановлений ст. 9 Закону, орган міграційної служби приймає рішення про відмову в прийнятті заяви про надання статусу біженця, яке оформлюється наказом керівника органу.
Однак вказана Інструкція є підзаконним актом, який визначає лише процедуру виконання положень Закону України «Про біженців» та не може вводити будь-які додаткові підстави для відмови у прийнятті заяви, окрім тих, що визначені у ч. 8 ст. 9 Закону України «Про біженців».
Отже, пункт 2.2. Інструкції має застосовуватися виключно у сенсі ч. 8 ст. 9 Закону України «Про біженців».
Крім цього, на переконання авторів, норма про можливість органу міграційної служби відмовити у прийнятті повторної заяви про надання статусу біженця має диспозитивний, а не імперативний характер, тобто, виходячи з конкретних обставин справи, орган міграційної служби може мати достатні правові підстави, аби прийняти до розгляду заяву про надання статусу біженця, подану повторно.
У першому рішенні, Суд зазначає, що представник відповідача посилався на те, що позивач «не навів доказів щодо можливості його переслідування в країні громадянської належності». На це Суд вказує, що Закон України «Про біженців» не передбачає обов’язок особи, яка звернулася із заявою про надання статусу біженця, надавати докази щодо її переслідування в країні громадянської належності. Вважаємо таку позицію Суду цілком виправданою, оскільки:
По-перше, ненадання доказів щодо переслідування в країні громадянської належності не є підставою для відмови в прийнятті заяви про надання статусу біженця.
По-друге, згідно зі ст. 11 Закону України «Про біженців» до заяви про надання статусу біженця додаються документи, які посвідчують особу заявника, а також документи та матеріали, що можуть бути доказом наявності умов для набуття ним статусу біженця. Дійсно, із Закону не вбачається, що обов’язком заявника є надання документальних доказів, які можуть підтверджувати наявність умов для набуття статусу біженця.
У Керівництві УВКБ ООН та «Записці про тягар доказування та критерії доведенності в клопотаннях біженців» від 16 грудня 1998 року викладаються в загальних рисах важливі принципи врівноваження обов’язків заявника надати та обґрунтувати факти свого індивідуального клопотання та обов’язки посадової особи, що розглядає клопотання, надати необхідні документи, які допомагають з’ясувати справжність фактів53.
Проте слід зазначити, що перевірка наявності доказів, вірогідності доводів і точності фактів, на яких ґрунтується заява, та їх розгляд має здійснюватися не під час прийому заяви про надання статусу біженця, а вже під час прийняття рішення про надання статусу біженця або про відмову в наданні такого статусу.
У другому судовому рішенні розглядається ситуація щодо особливої категорії шукачів статусу біженця – «біженців на місці». У даному сенсі розуміються особи, які не є громадянами України та на законних підставах тимчасово перебувають на території України і під час такого перебування в країні їх громадянської належності чи постійного проживання виникли умови, зазначені у абзаці 2 ст. 1 Закону України «Про біженців», внаслідок яких вони не можуть повернутися до країни свого походження і мають намір набути в Україні статусу біженця, і повинні звернутися до відповідного органу міграційної служби із заявами про надання їм статусу біженця до закінчення строку дії дозволу на перебування в Україні. Іншими словами «біженцем на місці» є особа, яка не була біженцем в момент від'їзду з країни походження, але стає біженцем пізніше, з причини виникнення підстав, що передбачені абз. 2 ст. 1 Закону України «Про біженців», в країні походження під час її відсутності (наприклад, такими особами можуть бути студенти, робітники-мігранти, дипломати та інші офіційні особи, що працюють за кордоном, військовополонені та інші).
Згідно з п. 96 Керівництва з процедур та критеріїв визначення статусу біженця УВКБ ООН54 «Особа може стати «біженцем на місці» в результаті своїх власних дій, таких як поєднання із вже визнаними біженцями або вираження своїх політичних поглядів в країні проживання. Чи є такі дії достатніми для підтвердження цілком обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань, повинно бути визначено після ретельного вивчення всіх обставин. Зокрема, слід враховувати, чи можуть такі дії бути доведені до відома влади країни походження особи і яка можлива оцінка цих дій з боку даної влади».
Як встановлено Судом, на час звернення із заявою щодо надання статусу біженця заявник перебував на території України нелегально протягом 2 днів (через втрату національного паспорту). Приймаючи рішення на користь заявника, Суд вважає, що дане порушення не є достатнім для відмови у вирішенні питання щодо життя особи, оскільки до цього часу заявник мав підстави для легального перебування в України (що підтверджується, зокрема, відповідною реєстрацією в органах внутрішніх справ). Крім цього, частиною 8 ст. 9 Закону України «Про біженців» передбачено вичерпний перелік підстав, за яких орган міграційної служби може прийняти рішення про відмову в прийнятті заяви щодо надання статусу біженця55, і де не передбачено право органів міграційної служби відмовляти в прийомі заяви щодо надання статусу біженця в України з причин порушення порядку звернення із заявами про надання статусу біженця в порядку ч. 6 ст. 9 Закону України «Про біженців».
|