Література:
1. Положення про паспортизацію потенційно небезпечних об’єктів, затверджене наказом МНС України від 18.02.2000 р. № 338 (у редакції наказу МНС України від 16.08.2005 № 140 зареєстроване у Мін’юсті України 01.09.2005 за № 970/11250) // Офіц. вісн. України. – 2005. – № 35. – Ст. 2163, 2164.
2. Зміни та доповнення до Регламенту моніторингу потенційно небезпечних об’єктів, затвердженого наказом МНС від 11.10.2004 № 110 (у редакції наказу МНС від 07.11.2006 № 712).
3. Наказ МНС України від 18.04.2008 № 312 "Про затвердження порядку декларування безпеки підводних потенційно небезпечних об’єктів, що затоплені у виключній (морській) економічній зоні, територіальному морі та внутрішніх водах України".
УДК 351
В. А. Подойніцин
Особливості українського законодавства
у сфері техногенної безпеки
Людина здійснює свою життєдіяльність у навколишньому середовищі, яке має природну і техногенну (виробництво, транспорт, життєзабезпечення, побут) складові. В умовах техносфери негативні впливи середовища значною мірою обумовлені її елементами (машини, споруди, технології тощо) та діями людей.
Техногенна безпека – це стан захищеності населення, території, об'єктів від негативних наслідків надзвичайних ситуацій техногенного характеру, який забезпечується комплексом адміністративних, організаційних, інженерно-технічних та спеціальних заходів, спрямованих на попередження виникнення техногенних надзвичайних ситуацій (Закон України «Про правові засади цивільного захисту» від 24.06.2004 № 1859-IV).
Техногенну безпеку досить часто плутають з промисловою безпекою. Промислова безпека - стан захищеності життя та здоров'я людей від небезпечних виробничих факторів при використанні небезпечних виробничих об'єктів, що забезпечується системою правових, соціально-економічних та організаційно-технічних заходів (проект Закону України «Про промислову безпеку»). Основними складовими промислової безпеки є охорона праці та запобігання професіональним захворюванням і виробничому травматизму.
Таким чином, поняття «техногенна безпека» охоплює значно ширшу сферу діяльності людини, ніж «промислова безпека», тому неприпустимо підмінювати ці терміни.
Слід також враховувати, що усі об’єкти техносфери (а не тільки небезпечні виробничі об'єкти) тією або іншою мірою впливають на навколишнє природне середовище, тому техногенна безпека, як правило, тісно пов’язана з екологічною безпекою і не може розглядатися окремо. Так, відповідно до Закону України “Про основи національної безпеки” техногенна безпека є складовою екологічної безпеки, а координація діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств і організацій, пов’язаної з безпекою та захистом населення і територій, реагуванням на надзвичайні ситуації, покладена Урядом України на державну, регіональні та галузеві комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (ТЕБ та НС).
Незважаючи на те, що ризик техногенних та екологічних катастроф в Україні в кілька разів вищий, ніж у сусідніх державах, в країні немає єдиного закону або кодексу взаємоузгоджених законів у сфері ТЕБ. Правове поле в цій сфері формується в основному за відомчим принципом, тому воно є неповним, фрагментарним і суперечливим.
Згідно зі статистичними даними щодо частоти виникнення аварій і надзвичайних ситуацій техногенного характеру та кількості потерпілих у нещасних випадках переважну більшість їх можна віднести до трьох основних груп:
1. Транспортні аварії та події. За безпеку перевезення пасажирів та вантажів відповідають Мінтрансзв’язку та Державна автоінспекція. Вони ж формують відповідне законодавство та контролюють його виконання. Основні закони України в цій сфері:
«Про транспорт» від 10.11.1994 № 232/94-ВР;
«Про перевезення небезпечних вантажів» від 06.04.2000 № 1644-III та інші.
2. Аварії та нещасні випадки на виробництві належать до компетенції Державного комітету з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду (Держгірпромнагляд), який призначений вирішувати питання щодо забезпечення охорони та гігієни праці, профілактики профзахворювань та безпечної експлуатації об’єктів підвищеної небезпеки. Основні закони України:
«Про охорону праці» від 14.10.1992 № 2694-XII;
«Про страхові тарифи на загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності» від 22.02.2001 № 2272-III;
«Про об’єкти підвищеної небезпеки» від 18.01.2001 № 2245-ІІІ.
3. Пожежі, аварії з можливістю екологічного (у тому числі радіоактивного) зараження територій і природного середовища або хімічного ураження населення, нещасні випадки невиробничого характеру належать до компетенції МНС. Законодавчу базу у цій сфері складають закони України:
«Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від 08.06.2000 № 1809-ІІІ;
«Про правові засади цивільного захисту» від 24.06.2004 № 1859-ІV;
«Про цивільну оборону» від 03.02.1993 № 2974-ХІІ;
«Про пожежну безпеку» від 17.12.1993 № 3745-ХІІ;
«Про поводження з радіоактивними відходами» від 30.06.1995 №255/95-ВР;
«Про Загальнодержавну програму поводження з токсичними відходами» від 14.09.2000 №1947-III;
«Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 №1264-XII ;
«Про зону надзвичайної екологічної ситуації» від 13.07.2000 №1908-III;
«Про аварійно-рятувальні служби» від 14.12.1999 № 1281-XIV та інші.
Цей розподіл відповідальності закріплений відповідними положеннями.
1. Мінтрансзв'язку відповідно до покладених на нього завдань (постанова КМУ від 06.06.2006 №789):
здійснює державне управління в галузі транспорту, у сфері використання і обслуговування повітряного простору України, забезпечення безпеки руху, навігаційно-гідрографічного забезпечення судноплавства, торговельного мореплавства;
організовує і контролює роботу, пов'язану із забезпеченням безпеки руху транспортних засобів, вживає заходів до зменшення шкідливого впливу функціонування транспорту на довкілля та забезпечує екологічну безпеку на транспорті;
здійснює державний нагляд за додержанням вимог нормативно-правових актів щодо забезпечення безпеки торговельного мореплавства, руху на морському і річковому, залізничному та автомобільному транспорті;
виконує функції із забезпечення перевезення небезпечних вантажів залізничним, автомобільним, повітряним, морським і річковим транспортом та великовагових і негабаритних вантажів автомобільним транспортом.
2. До основних завдань Держгірпромнагляду (постанова КМУ від 23.11.2006 № 1640) віднесено:
розроблення проектів нормативно-правових актів з питань діяльності об'єктів підвищеної небезпеки;
державний нагляд за додержанням законодавства з охорони праці, безпечного ведення робіт при будівництві, реконструкції та експлуатації об'єктів підвищеної небезпеки;
ведення державного реєстру об'єктів підвищеної небезпеки.
3. До основних завдань МНС (Указ Президента України від 10.10.2005 № 1430/2005, постанова КМУ від 02.11.2006 № 1539) зокрема віднесено:
здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства з питань цивільного захисту та запобігання надзвичайним ситуаціям, профілактики травматизму невиробничого характеру;
забезпечення пожежної та техногенної безпеки на потенційно небезпечних об'єктах;
прогнозування можливості виникнення надзвичайних ситуацій, районування території у зв'язку з наявністю потенційно небезпечних виробництв, об'єктів;
забезпечення постійної готовності органів управління та сил реагування до проведення рятувальних та інших невідкладних робіт у разі виникнення надзвичайної ситуації;
організація та керівництво роботами, пов'язаними з гасінням пожеж, проведенням аварійно-рятувальних робіт, ліквідацією наслідків надзвичайних ситуацій, знешкодженням і знищенням вибухонебезпечних предметів.
Вплив інших центральних органів виконавчої влади (Мінпромполітики, Мінагрополітики, Міноборони, Мінприроди, МОЗ, Мінпраці тощо) на процес становлення та розвитку законодавства у сфері техногенної безпеки менш значний. Однак відсутність єдиного кодексу взаємоузгоджених законів з питань техногенно-екологічної безпеки, а також єдиного підходу (концепції) до вирішення існуючих проблем призводить до неможливості виконувати усі вимоги чинного законодавства. Показовим є той факт, що прийняття у 2001 році спеціального Закону України «Про об’єкти підвищеної небезпеки» не тільки не усунуло існуючих протиріч в нормативно-правовій базі, а й додало проблемних питань. Ситуація ускладнюється й тим, що деякі стандарти, призначені забезпечувати якісне виконання вимог законодавства, нерідко йому суперечать.
Відомча боротьба інтересів простежується вже на етапі визначення основних понять і термінів, які характеризують небезпеку (аварія, аварійна ситуація, інцидент, надзвичайна ситуація). Існує певна неузгодженість у визначенні небезпечних об’єктів, які потрапляють у сферу впливу і відповідальності того чи іншого центрального органу виконавчої влади. Багато суперечностей викликають терміни потенційно небезпечний об'єкт та об’єкт підвищеної небезпеки. Ці поняття часто плутають або ототожнюють.
Про потенційно небезпечні об'єкти
Згідно з ДСТУ 2156-93 (Безпечність промислових підприємств. Терміни та визначення) «потенційно небезпечний об'єкт - будь-яке джерело потенційної шкоди життєво важливим інтересам людини». Але ДСТУ 4933:2008 (Техногенні надзвичайні ситуації. Терміни та визначення основних понять) пропонує інше визначення: «потенційно небезпечний об'єкт (ПНО) – об’єкт, на якому можуть використовувати або виготовляти, переробляти, зберігати чи транспортувати небезпечні речовини, біологічні препарати, що за певних обставин можуть створювати реальну загрозу виникнення техногенної надзвичайної ситуації». Нарешті, Закон України «Про об’єкти підвищеної небезпеки» визначає ПНО як «об'єкт, на якому можуть використовуватися або виготовляються, переробляються, зберігаються чи транспортуються небезпечні речовини, біологічні препарати, а також інші об'єкти, що за певних обставин можуть створити реальну загрозу виникнення аварії».
Оскільки закон має найвищу юридичну силу, останній термін вважають найбільш доцільним. Але варто звернути увагу на те, що ключовим словом у цьому визначенні є «аварія», хоча відомо, що надзвичайні ситуації часто виникають і без аварій. Крім того, термін «потенційно небезпечний об'єкт» з’явився задовго до прийняття Закону України «Про об'єкти підвищеної небезпеки». Цей термін згадується у Законах України «Про Цивільну оборону України» від 03.02.1993 № 2974-XII, «Про аварійно-рятувальні служби» від 14.12.1999 № 1281-XIV, «Про правові засади цивільного захисту» від 24.06.2004 № 1859-IV; Указах Президента, деяких постановах КМУ. Незважаючи на існування у нормативній та науковій літературі різних визначень цього терміна, під «ПНО» звичайно мається на увазі техногенний об’єкт (організація, підприємство чи його окремий підрозділ, споруда), на якому існує небезпека виникнення надзвичайної ситуації (Указ Президента України від 21.11.2003 № 1328/2003 «Про вдосконалення управління у сфері запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру»).
У свою чергу в Законі України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» зазначено, що об'єкти підвищеної небезпеки визначаються серед потенційно небезпечних об'єктів (ПНО), але в цьому законі та його підзаконних актах наведені різні визначення ПНО:
|
Визначення ПНО
|
Джерело інформації
|
1
|
ПНО - об'єкт, на якому можуть використовуватися або виготовляються, переробляються, зберігаються чи транспортуються небезпечні речовини, біологічні препарати, а також інші об'єкти, що за певних обставин можуть створити реальну загрозу виникнення аварії
|
Закон України «Про об’єкти підвищеної небезпеки» від 18.01.2001 № 2245-ІІІ
|
2
|
ПНО - об'єкти, де можуть використовуватися або виготовляються, переробляються, зберігаються чи транспортуються небезпечні речовини
|
Постанова КМУ від 11.07.2002 № 956 «Про ідентифікацію та декларування безпеки об'єктів підвищеної небезпеки»
|
3
|
ПНО - будь-яке джерело потенційної шкоди життєво важливим інтересам людини
|
«Положення щодо розробки ПЛАС». Наказ ДНАОП від 17.06.1999 № 112
|
Таким чином, множинність і неузгодженість понять щодо ПНО закладена вже на рівні Закону України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» та його підзаконних актів.
Крім того, необхідно зазначити, що жоден з термінів ПНО, які пропонує Закон України «Про об’єкти підвищеної небезпеки» та його підзаконні акти, не є точним і вичерпним з точки зору їх використання для вирішення завдань, покладених на МНС. Наприклад, у зв’язку з тим, що вода не належить до небезпечних речовин, а електричний струм не є речовиною, водосховища, греблі, гідроелектростанції, лінії та мережі водо- , тепло-, електропостачання і зв’язку за формальними ознаками не можуть бути віднесені до ПНО або об’єктів підвищеної небезпеки. Також постанова КМУ «Про ідентифікацію та декларування безпеки об'єктів підвищеної небезпеки» від 11.07.2002 № 956 встановлює суттєві обмеження у сфері використання Закону України «Про об’єкти підвищеної небезпеки» у зв’язку з тим, що її вимоги “не застосовуються до ідентифікації та обліку:
ПНО військового призначення;
ПНО, віднесених до таких у зв'язку з наявністю на них радіоактивних речовин;
ПНО розвідки, видобутку та розробки корисних копалин, включаючи розвідку та розробку морського дна;
небезпечних речовин, що перевозяться за межами підприємства усіма видами транспортних засобів, крім транспортування по трубопроводах;
гідротехнічних споруд”.
Проте у іншому підзаконному акті цього закону – постанові КМУ від 16.11.2002 № 1788 «Про затвердження Порядку і правил проведення обов'язкового страхування цивільної відповідальності суб'єктів господарювання …» до об’єктів підвищеної небезпеки віднесені й гідротехнічні споруди.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» «ідентифікація об’єктів підвищеної небезпеки – порядок визначення об’єктів підвищеної небезпеки серед потенційно небезпечних об’єктів». З цього випливає, що:
клас потенційно небезпечних об’єктів набагато ширший за клас об’єктів підвищеної небезпеки;
всі об’єкти підвищеної небезпеки належать до класу потенційно небезпечних об’єктів, тобто є потенційно небезпечними об’єктами;
ідентифікація об’єктів підвищеної небезпеки неможлива без попереднього визначення (ідентифікації) потенційно небезпечних об’єктів.
Однак ні у законі про ОПН, ні в його підзаконних актах не зазначено, як проводити ідентифікацію потенційно небезпечних об’єктів.
У зв’язку з цим МНС для забезпечення можливості виконання своїх завдань і функцій вимушено було розробити Методику ідентифікації потенційно небезпечних об’єктів (затверджена наказом МНС від 23.02.2006 № 98, зареєстровано в Мін’юсті 20.03.2006 за № 286/12160), яка враховує вимоги чинного законодавства щодо визначення техногенних об’єктів потенційно небезпечними. Основний принцип віднесення об’єкта до ПНО – наявність джерела небезпеки, що може створити загрозу виникнення НС державного, регіонального або місцевого рівня відповідно до критеріїв, затверджених постановою КМУ від 24.03.2004 №368.
Потенційно небезпечні об’єкти поділяються за видами небезпеки (хімічна, радіаційна, вибухова, пожежна, гідродинамічна, біологічна тощо), для обліку потенційно небезпечних об’єктів (як можливих джерел виникнення НС) створений Державний реєстр ПНО, положення про який затверджено постановою КМУ від 29.08.2002 № 1288.
Про об’єкти підвищеної небезпеки
Питання ідентифікації джерел підвищеної небезпеки (тобто віднесення потенційно небезпечних об’єктів до категорії підвищеної небезпеки) є досить актуальним та непростим як у юридичній практиці, так і в повсякденному житті. Спроби визначити найбільш небезпечні для населення і довкілля об’єкти, утримування і використання яких потребує дотримання додаткових вимог і заходів щодо забезпечення необхідного рівня їх безпеки, з’явилися задовго до прийняття Закону України «Про об’єкти підвищеної небезпеки». Це стосується і терміна «джерело підвищеної небезпеки», до таких, зокрема, належать об’єкти транспорту (ст.1187 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 № 435-IV).
Досить часто до об’єктів підвищеної небезпеки відносять промислові підприємства, на яких встановлено «машини, механізми, устаткування підвищеної небезпеки» або проводяться «роботи підвищеної небезпеки» відповідно до статті 21 Закону України "Про охорону праці" від 14.10.1992 № 2694-XII та постанови КМУ від 15.10.2003 № 1631.
Джерелом (матеріальним носієм) техногенної або екологічної небезпеки може бути людина, об’єкти і засоби виробничого процесу (будівлі, споруди, обладнання, машини, дороги, джерела енергії); продукти праці (у тому числі небезпечні речовини), відходи виробництва і споживання; технології; природно-кліматичне середовище (грози, зливи, повені); флора і фауна. У зв’язку з цим при виборі джерел підвищеної небезпеки можна використовувати різні критерії: наявність небезпечних речовин або технологій, шкідливі умови праці, можливі екологічні наслідки, матеріальний збиток або ступінь впливу на економіку і національну безпеку, частоту виникнення надзвичайних ситуацій або масштаб їх наслідків тощо. Як результат – поява множини різних переліків та реєстрів об’єктів підвищеної або особливої небезпеки, до яких можна віднести:
„Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку”, затверджений постановою КМУ від 27.07.1995 № 554 відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»;
„Перелік підприємств, які мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави” (постанови КМУ від 15.05.2003 № 695, від 23.12. 2004 № 1734);
„Перелік об'єктів та окремих територій, які підлягають постійному та обов'язковому обслуговуванню державними аварійно-рятувальними службами”, (Закон України «Про аварійно-рятувальні служби», постанова КМУ від 04.08.2000 № 1214);
„Перелік особливо небезпечних підприємств”, припинення діяльності яких потребує проведення спеціальних заходів щодо запобігання заподіянню шкоди життю та здоров'ю громадян, майну, спорудам, навколишньому природному середовищу (постанова КМУ від 06.05.2000 № 765);
Перелік об’єктів, машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки (постанова КМУ від 15.10.2003 № 1631);
Реєстр аварійно небезпечних виробничих будівель і споруд (наказ Держбуду і Держнаглядохоронпраці від 27.11.1997 № 32/288);
Державний реєстр радіоактивних відходів та
Державний кадастр сховищ радіоактивних відходів (Закон України "Про поводження з радіоактивними відходами" від 30.06.1995 № 255/95-ВР);
Реєстр об`єктів утворення, оброблення та утилізації відходів та
Державний реєстр місць видалення токсичних відходів (Закон України "Про Загальнодержавну програму поводження з токсичними відходами" від 14.09.2000 № 1947-III);
Державний реєстр об'єктів підвищеної небезпеки (Закон України «Про об'єкти підвищеної небезпеки», постанова КМУ від 11.07.2002 №956) та інші.
Створення більшості з названих переліків і реєстрів передбачено діючими законами або указами Президента України ще до прийняття Закону України «Про об'єкти підвищеної небезпеки». Цей закон подає таке визначення терміна «об'єкт підвищеної небезпеки»: об'єкт, на якому використовуються, виготовляються, переробляються, зберігаються або транспортуються одна або кілька небезпечних речовин чи категорій речовин у кількості, що дорівнює або перевищує нормативно встановлені порогові маси, а також інші об'єкти як такі, що відповідно до закону є реальною загрозою виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру.
При цьому у статті 1 Закону зазначено, що наведені у ньому терміни вживаються у такому значенні тільки у рамках даного Закону. А стаття 2 Закону України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» уточнює, що «відносини, пов'язані з діяльністю об'єктів підвищеної небезпеки, регулюються Конституцією України, цим Законом, законами України та іншими нормативно-правовими актами». Тобто цей Закон не встановлює виключне право ні на визначення термінології, ні на відносини, пов'язані з діяльністю об'єктів підвищеної небезпеки. Наприклад, відповідно до статті 34 Закону України «Про відходи» від 05.03.1998 № 187/98-ВР, до об'єктів підвищеної небезпеки відносяться підприємства, установи та організації - суб'єкти господарської діяльності, на території яких зберігаються небезпечні відходи (незалежно від кількості). Закон України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від 08.06.2000 № 1809-III подає інше визначення: «об'єкт підвищеної небезпеки - об'єкт, який згідно з законом вважається таким, на якому є реальна загроза виникнення аварії та/або надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру», що не збігається з терміном, наведеним у Законі України «Про об'єкти підвищеної небезпеки».
У зв’язку з цим можна констатувати, що у чинному законодавстві України поняття «об'єкт підвищеної небезпеки» має кілька значень. У вузькому розумінні цей термін вживається згідно з Законом України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» (якщо є посилання на цей закон), у інших випадках мається на увазі узагальнююче поняття у розумінні: «об'єкт підвищеного ризику виникнення надзвичайної ситуації» або «об'єкт з підвищеними вимогами до рівня безпеки їх експлуатації або утримання».
Слід також звернути увагу на те, що відповідно до статті 9 Закону України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» суб'єкти господарської діяльності повинні провести ідентифікацію об'єктів підвищеної небезпеки відповідно до кількості порогових мас небезпечних речовин, при цьому законом не передбачено ніяких виключень та обмежень. Нормативи порогових мас небезпечних речовин затверджені постановою КМУ від 11.07.2002 № 956. Крім того, цією постановою затверджено «Порядок ідентифікації та обліку об'єктів підвищеної небезпеки» та «Порядок декларування безпеки об'єктів підвищеної небезпеки». Лише другий з названих документів містить вказівку на те, що вимоги цього Порядку не застосовуються до ідентифікації та обліку окремих видів ПНО і ОПН. Тобто у даній ситуації Міноборони, Мінтрансзв’язку, Мінприроди та інші центральні органи виконавчої влади повинні були запропонувати або ініціювати розробку відповідних нормативно-правових актів для небезпечних об’єктів, що потрапляють до сфери їх відповідальності або впливу. Наприклад, практично вся військова техніка і транспортні засоби відповідно до затверджених нормативів порогових мас небезпечних речовин можуть бути віднесені до ОПН. Але ці питання не вирішені дотепер. Більш того, Мінтрансзв’язку, використовуючи наявність таких дір (пробілів) у законодавстві, відмовляється визнавати свої промислові підприємства і небезпечні споруди не тільки ОПН, а навіть ПНО.
Неправильне трактування термінів може призводити до неможливості виконання вимог чинного законодавства у сфері ТЕБ та НС. Наприклад, Мін’юст зареєстрував 19.04.2010 за № 292/17587 наказ Держгірпромнагляду від 27.01.2010 № 11 «Про затвердження Правил безпечної експлуатації магістральних газопроводів», деякі положення якого (зокрема п.1.8) суперечать багатьом нормам діючих нормативно-правових актів, у тому числі і актам вищої юридичної сили (законам та постановам КМУ). Тому цей наказ підлягає скасуванню або приведенню у відповідність з чинним законодавством.
Слід зауважити, що подібні випадки аж ніяк не сприяють підвищенню рівня техногенної безпеки у державі. Невипадково експерти з питань техногенної безпеки вважають, що відставання України у цій сфері від провідних країн світу вже перевищує 30 років, і це відставання з кожним роком збільшується.
|