Тематичний план модулю
(послідовність проведення занять та погодинне їх розбиття)
№ теми
|
Найменування теми
|
Кількість годин
|
всього
|
лекц.
|
практ.
|
самост.
|
|
Державне управління як вид діяльності
|
6
|
2
|
2
|
2
|
|
Еволюція державного управління земельними відносинами в Україні
|
10
|
6
|
2
|
2
|
|
Система органів державного управління України
|
4
|
2
|
-
|
2
|
|
Організація діяльності спеціально уповноважених органів у сфері державного управління земельними ресурсами в Україні
|
6
|
2
|
2
|
2
|
|
Структура та організація діяльності органів земельних ресурсів України
|
6
|
2
|
2
|
2
|
|
Організація проведення землеустрою
|
4
|
2
|
-
|
2
|
|
Розпорядження землями державної та комунальної власності
|
4
|
2
|
-
|
2
|
|
Державна політика у галузі використання та охорони земель
|
8
|
4
|
2
|
2
|
|
Іноземний досвід державного управління земельними відносинами в умовах ринку
|
6
|
2
|
2
|
2
|
|
ВСЬОГО
|
54
|
24
|
12
|
18
|
КОНСПЕКТ ЛЕКЦІЙ
Тема 1. ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ЯК ВИД ДІЯЛЬНОСТІ
Першочерговим завданням для будь-якого навчання чи дослідження є визначення термінології. Для даного модуля необхідно передусім визначити поняття самого державного управління в сфері земельних відносин та місце цього явища як в системі земельних відносин, так і в сфері державного управління. Це неможливо без визначення поняття, з’ясування сутності самого явища “державне управління”.
В нашій країні до проголошення Незалежності самого цього терміну довгий час взагалі не існувало. Через марксистське сприйняття держави як інструменту насилля та механізму міжкласової експлуатації був поширений постулат про поступове «відмирання» держави як інституції, та перспективи вступу людства в добу бездержавності. Тому діяльність органів влади на науково-теоретичному рівні не відділялася від інших видів суспільної взаємодії, внаслідок чого широко використовували термін «соціальне управління». Лише тільки в межах правових наук через їх специфіку науковці-теоретики змушені були сором’язливо використовувати термін «державне будівництво» (за аналогією з партійним будівництвом), щоб хоч якось отримати можливість деталізації деяких технічних аспектів державного управління.
Зокрема, радянська наукова думка визначила, що об'єктом соціального управління є різноманітні форми суспільних відносин, зв'язків, поведінки й діяльності людей, на які спрямований вплив суб'єкта управління. Визнавалося, що такий об'єкт соціального управління завжди перебуває в діалектичному взаємозв'язку з суб'єктом. Цей зв'язок виявляється зокрема в тому, що об'єкт управління є певною мірою продуктом діяльності суб'єкта управління. Об'єктом управління може бути й суб'єкт управління, якщо він перебуває на нижчому ступені ієрархії управління. Щодо суспільства загалом, його конкретних, відносно самостійних осередків, то ці утворення певною мірою можуть бути водночас і об'єктом, і суб'єктом управління. Об'єкт, який є відносно самостійним явищем, може не виконати явно неправильне, необґрунтоване рішення, що може спонукати суб'єкт управління скоригувати або взагалі скасувати таке рішення1.
Також в рамках радянської управлінської думки було визначено основну суперечність суспільного управління. Ця суперечність полягає у тому, що відповідність суб'єкта і об'єкта управління ніколи не буває абсолютно повною. Ця проблемна ситуація час від часу загострюється і вирішується певними змінами системи управління. Це дало можливість встановити можливі відхилення від нормальної відповідності:
управлінська система у своєму розвитку надто відстає від об’єкту управління, коли у її функціонуванні домінує стихійний початок або її розвиток стримується застарілими організаційними формами (тобто, управлінська система набуває консервативного, застійного характеру);
управлінська система у своєму розвитку надто випереджає об’єкт управління, коли всупереч досягнутому позитивному стану та закономірному перебігу процесів, якими управляють, виникають неприродні, інколи потворні форми управління (наприклад, суб'єктивізм)2.
Таким чином, вже Радянському Союзі була визначена сутність та деякі закономірності державного управління. Проте, в СРСР так і не було визнано особливий характер цього явища, а державне управління не відділялося від управління громадськими організаціями (в т.ч. – партіями) та господарювання (менеджменту). Це призводило до нерозподіленості гілок влади та невіддільності місцевого самоврядування від держави, що сформувало правовий нігілізм у цілих поколінь населення України та знищіло тисячолітні традиції демократії. Крім того, це спричинило до невпорядкованої кадрової політики (коли керівників сільгосппідприємств призначали на чиновницькі посади в органах влади, а громадських діячів з профспілок призначали директорами промислових підприємств), що призвело до катастрофічної втрати професіоналізму в державному управлінні.
Проголошення незалежності України в умовах перерваних традицій власної державності змусила мобілізувати українську наукову та громадсько-політичну думку в напрямку визначення науково-теоретичних засад цього процесу. Щоправда, необхідність та актуальність впорядкованої інтелектуальної діяльності та наукових досліджень сфери державного управління в незалежній Україні були визнані не відразу. Лише за кілька років після проголошення незалежності було визнано, що хаотичні процеси розбудови власної державності потребували організаційної систематизації та науково-методологічного забезпечення. Як зазначив видатний український правник В.В. Цвєтков в першій монографії, присвяченій державному управлінню, «криза українського суспільства — це значною мірою криза управління»1.
Західна наукова думка не змогла дати чітке визначення поняття державного управління, оскільки в ній самій не було одностайності щодо цього. Серед західних науковців тоді існувало кілька точок зору на це питання: одна трактує це явище за його суттю та реальним змістом, а інша – за формами, у яких воно існує та функціонує. Так, за достатньо широко розповсюдженим в західній науковій думці підходом державне управління розглядається як діяльність держави із здійснення законодавчої, виконавчої та судової влади. Прикладом такого трактування є визначення, дане американським вченим Ф. Нігроу, який визначив наступні характерні ознаки державного управління:
Це спільні зусилля певної групи в контексті держави.
Охоплює всі три гілки влади – законодавчу, виконавчу, судову, а також їхній взаємозв’язок.
Виконує важливу роль у формуванні державної політики, а отже є частиною політичного процесу.
Істотно різниться від приватного управління.
Тісно пов’язане з численними приватними групами й окремими індивідами в забезпеченні громадських послуг2.
Іншим підходом до визначення державного управління є віднесення до нього діяльності держави, яка не входить до компетенції законодавчої та судової гілок державної влади. Тут державне управління розглядається як підзаконна та несудова діяльність держави, що здійснюється через систему органів виконавчої влади. Саме на таких засадах ґрунтується адміністративне право, яке визначає державне управління як підзаконну виконавчо-розпорядчу діяльність органів державної влади.
Видатний американський науковець, твори якого активно використовувалися українськими науковцями на етапі становлення науки державного управління Г. Райт визначив такі сутнісні риси теоретичних засад цього явища:
теорія державного управління є частиною державного процесу і може бути розглянута з урахуванням деяких теоретичних концепцій у сфері політичної науки;
сферою теорії державного управління є аналіз організаційного середовища, в якому функціонує державне управління; по-третє, воно є сферою професійної діяльності3.
Навіть спеціалізовані наукові видання, спрямовані на впорядкування та систематизацію наукових ідей та досліджень, не привносили чіткості та конкретики до проблеми визначення терміну «державне управління». Так, спеціальний Англійсько-український словник термінів і понять з державного управління містив так визначення цього поняття: „Державне управління – широке й аморфне поєднання теорії і практики, покликане сприяти кращому розумінню уряду та зміцненню його зв’язку з суспільством, яким він править, а також заохочувати державну політику, чутливішу до соціальних проблем, і запроваджувати таку адміністративну практику державних бюрократій, що спрямована головно на ефективність, продуктивність і дедалі більшою мірою на задоволення людських потреб”1. Хоча в цьому визначенні й наведені деякі ознаки та необхідні умови ефективного державного управління, однак саме визначення цього явища подано недостатньо конкретно.
В цей час, українська державно-управлінська наукова думка ще перебувала в межах на той час більш розвинутої російської науки. Найвизначнішим фахівцем тут вважався відомий ще з радянський часів фахівець в сфері державного управління Г.В. Атаманчук. Відносно питання визначення поняття «державне управління» він вважав, що на рівні розгляду загально-соціальної системи управління доцільно застосовувати широке трактування цього терміну, яке зводить його до сукупності усіх видів діяльності органів держави (тобто, означає фактично всі форми реалізації державної влади загалом). На його думку, це дає змогу відмежувати державні суб'єкти управлінського впливу від недержавних суб'єктів. Для такого тлумачення він вважав за більш доцільне використовувати термін «державне впорядкування (або регулювання) суспільних процесів», оскільки це передбачає визначення всієї сукупності напрямів і форм реалізації влади з боку держави та в інтересах організуючого впливу на життєдіяльність суспільства. А при вузькому розумінні державного управління державу розглядають не загалом, а диференційовано — як сукупність державних органів, між якими розподілено різні види діяльності держави. Відтак, державне управління у вузькому значенні відображає відносно самостійний вид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів – органів виконавчої влади2. Таке двоїсте сприйняття феномену державного управління надовго стало домінуючим і в українській правовій та державно-управлінській науковій думці.
В Україні в 1997 р. державне управління було визнане окремою наукою. Це певною мірою стимулювало процеси з’ясування концептуальної сутності цього явища та визначення термінології. Проте, досьогодні дефініція державного управління в науковій правовій, політологічній та державно-управлінській літературі достатньо проблематична. Так, спочатку провідні українські теоретики права відзначали двоїстість феномену державного управління. Відомий харківський правознавець О.М. Бандурка розвинув розуміння двоїстого характеру цього явища. В широкому розумінні державне управління – це «організовуюча та впорядковуючи діяльність держави, регулювання різноманітних суспільних (а інколи – і деяких особистих) відносин шляхом діяльності усіх гілок державної влади – законодавчої, виконавчої та судової – їх органів та державних службовців». Призначення державного управління в широкому значенні є врегулювання та впорядкування життєдіяльності та відносин між особою, колективом, суспільством та державою, встановлення їх раціональних взаємозв’язків шляхом застосування державної влади. У вузькому значенні державне управління – це «адміністративна та виконавчо-розпорядча діяльність держави».3 Проте, така двоїстість сприйняття не сприяла чіткості усвідомлення та тільки стимулювала подальші спроби дефініції.
На тлі панування такого двоїстого сприйняття явища державного управління дещо незвичайною вбачається трактування цього феномену в монографії творчого наукового колективу під керівництвом вже згаданого В.В. Цвєткова, яка була видана в той час. Ці науковці ототожнили державне управління з «усім обсягом діяльності держави щодо організації упорядкування різних соціальних процесів у суспільстві»1. В. Цвєтков розглядав структуру державного управління з позиції теорії організації та виділив в ній певні структурні елементи: об'єкти та суб'єкти управління. Між ними існує іманентна взаємодія, яка охоплює дві найбільші групи суб'єктно-об'єктних відносин: субординаційних та координаційних. Таким чином, В.Цвєтков визначив, що державне управління – це форма практичної реалізації виконавчої влади2. Таке визначення державного управління є достатньо широким, а тому виявилося більш придатним для вжитку в науці та практиці.
Своєрідним містком між правовою та державно-управлінською науковою думкою стала діяльність видатного українського науковця В.Б. Авер’янова. Цей правник в своїх роботах дослідив юридичні аспекти діяльності органів влади, в результаті чого впритул наблизився до потреби визначення чіткої дефініції явища державного управління.
Авер'янов констатував, що у вітчизняній та зарубіжній науковій літературі ще не склалося сталого та загальновживаного поняття державного управління. У радянській правовій науці домінуючим вважали положення, згідно з яким державне управління розглядали як управління людьми. Проте держава управляє не лише людьми, а й речовими елементами виробничого та духовного життя людини — природними, матеріальними і фінансовими ресурсами, територіями, матеріальними об'єктами культури, тобто усіма тими речами, що перебувають у її розпорядженні3. Тому державне управління, хоч і є окремим видом діяльності держави, однак не є винятковою прерогативою якогось одного виду державних органів. Державне управління у тому чи іншому обсязі виявляється у діяльності різних державних органів, котрі належать до законодавчої, виконавчої або ж судової влади. Однак, для органів виконавчої влади державне управління є провідним напрямом діяльності, адже саме ця гілка влади за своєю природою має управлінську спрямованість. Тому виявлення змістовного зв'язку виконавчої влади з державним управлінням є обов'язковою передумовою правильного розуміння сутності як самої виконавчої влади, так і державного управління4.
Основним суб'єктом виконавчої влади Авер’янов вважав апарат державного управління – складну система органів державного управління, що перебувають між собою у різноманітних зв'язках та відношеннях і виконують основні завдання і функції держави через повсякденну й оперативну управлінську діяльність. При цьому він зазначав необхідність розрізняти апарат державного управління у широкому розумінні, тобто як систему органів, і апарат органів, тобто підрозділи працівників, що організаційно забезпечують основну діяльність відповідних органів, не здійснюючи безпосередньо їхні владні повноваження5.
В умовах таких жвавих термінологічних дискусій науковці-фахівці з державного управління зайняли досить пасивну позицію. На відміну від правників, державно-управлінська наукова думка того часу не відзначена суттєвими спробами дати визначення явищу, яке дало життя цілій галузі науки. Так, Н.Р. Нижник та О.А. Машков в своєму навчальному посібнику «Системний підхід в організації державного управління» дали таке визначення цьому явищу: „підзаконна діяльність органів виконавчої влади, спрямована на практичну організацію нормального життя суспільства і забезпечення особистої безпеки громадян, створення умов їх матеріального, культурного та духовного розвитку” 6.
Саме в момент такого широкого різноманіття поглядів та думок стосовно сутності явища державного управління була здійснена спроба офіційного визначення терміну «державне управління». Згідно схваленій Указом Президента України від 22 липня 1998 р. Концепції адміністративної реформи в Україні, державне управління було визначено як “вид діяльності держави, що полягає у здійсненні нею управлінського, тобто організуючого, впливу на ті сфери і галузі суспільного життя, які вимагають певного втручання держави шляхом використання повноважень виконавчої влади”1. Згідно цього визначення, державне управління здійснюється не тільки в межах функціонування виконавчої влади, але й розповсюджується на управління державними підприємствами, установами та організаціям (завдяки цьому поняття «державне управління» за змістом є ширшим, ніж поняття «виконавча влада»).
Таким чином, в Концепції адміністративної реформи в Україні визначені складові елементи системи державного управління:
суб'єкти управління (органи виконавчої влади);
об'єкти управління (сфери та галузі суспільного життя, що перебувають під організуючим впливом держави);
управлінська діяльність (процес) – певні суспільні відносини, через які реалізуються численні прямі та зворотні зв'язки між
суб'єктами і об'єктами управління.
Проте, не можна обмежувати державне управління сферою діяльності лише виконавчої влади та виключати з нього діяльність законодавчої та судової гілок державної влади. Регламентуючо-організаційна та контролююча діяльність відповідно законодавчої та судової влад теж є організуючим впливом держави на суспільство та процеси в ньому. Тому така дефініція недостатньо вдала та придатна для визначення терміну “державне управління”.
Після офіційного визначення поняття в науці почала формуватися тенденція до певної відмови від двоїстого сприйняття характеру державного управління. Так, в 1999 р. за редакцією згаданого вже В.Б. Аверянова вийшла монографія «Державне управління та адміністративне право в сучасній Україні: актуальні проблеми реформування». В ній державне управління визначено у вузькому значенні: це «вид діяльності держави, відносно самостійний серед інших видів, таких як законодавча робота, правосуддя та прокурорський нагляд»2. Таке визначення виключає зі складу явища державне управління значний блок діяльності та фактично зводить його до виконавчої влади.
В цей час деякі науковці запропонували задля виходу з такого термінологічного тупика взагалі відмовитися від традиційного для наукової літератури країн СНД терміну «державне управління» як позначення діяльності виконавчої влади. Зокрема, українські науковці влучно помітили, що в країнах з континентальною системою адміністративного права (зокрема, у Франції) було розроблено науковий термін «публічна адміністрація». Поступово цей термін був сприйнятий адміністративно-правовою наукою переважної більшості країн світу.3 Така позиція мала певний сенс, однак виявилася неприйнятною, оскільки вносила невизначеність та плутанину як в науку, так і в законодавство, яке використовує термін «адміністрація» для означення різних органів виконавчої влади.
В той час, на межі тисячоліть ще залишалася та відслідковувалася близькість та єдність науково-правових шкіл с колишніх республіках Радянського Союзу. Тому ідеї та позиції російських науковців теж вплинули на еволюцію поглядів на державне управління як явище (хоча в Росії це не вважається наукою). В 2000 р. російські науковці Л.П. Зеркін та В.Г Ігнатов в своїй книзі «Основи теорії державного управління» в кращих радянських традиціях подали це явище як різновид соціального управління4. Вони відзначили кілька властивостей державного управління, які формують його видову відмінність:
суб’єктом управлінського впливу є держава, що надає явищу значну специфіку;
основою здійснення управлінського впливу є повноваження;
управлінський вплив спрямований на вирішення загальних справ громадян, узгодження їх дій та захист загальних інтересів;
методи реалізації значною мірою обумовлюються можливостями застосувати організований примус з використанням спеціалізованих органів.
Такий погляд сьогодні законсервований в російській політико-правовій та суспільно-політичній думці, оскільки зафіксований на рівні словників та довідників. Так, порівняно сучасний російський словник-довідник «Державне управління» (2001 р.) визначає: «державне управління, ймовірно, найкраще визначити як дослідження та практику розробки й реалізації державної політики, що здійснюється в інтересах суспільства в цілому чи його окремих груп»1.
Все це призвело до повної диференціації поглядів на явище державного управління. В результаті на цьому етапі розвитку управлінської державно-управлінської наукової думки виникли та одночасно існували різні підходи до розуміння поняття державного управління. Основні з них відзначив український науковець В.В. Токовенко в своїй монографії «Політичне керівництво і державне управління: проблеми взаємовідносин та оптимізації взаємодії», яка вийшла в світ в 2001 р.:
державне управління як уся діяльність держави в цілому;
державне управління як одна з головних функцій держави в цілому;
державне управління як неполітичне (позаполітичне) підґрунтя діяльності виконавчих органів або неполітизованої частини апарату іншої гілки державної влади, а також управління державними та напівдержавними організаціями;
державне управління як діяльність виконавчої влади в цілому2.
Наступний суттєвий крок науки на шляху визначення сутності явища «державне управління» був здійснений в 2002 р. російською дослідницею Н.І. Глазуновою в її творі «Системи державного управління». Ця авторка констатувала різноманітність визначень терміну «управління», які вживаються залежно від сфери застосування. Зокрема, термін «управління» в кібернетиці було визначено як приведення об'єкта (частини якоїсь системи) у новий стан для досягнення мети системи. Проте, таке визначення недостатньо враховує сутність та можливу різноманітність суспільних відносин, а тому неприйнятне для визначення державного управління (існування індивідуальних правових актів може впливати не на систему загалом, а лише на певного індивіда).
Н. Глазунова визначила державне управління як цілеспрямований організуючо-регулюючий вплив держави через систему органів влади та їх посадових осіб на суспільні процеси, відносини і діяльність людей, життєдіяльність всього суспільства3. Разом із тим було відзначено ряд специфічних властивостей державного управління:
суб'єктом управління є держава;
державне управління спирається на владні повноваження і поширюється на все суспільство;
за характером і обсягом управлінських явищ державне управління охоплює вирішення спільних справ, узгодження дій всіх громадян, захист спільного інтересу, задоволення потреб суспільства, а не певних громадян і соціальних груп;
державне управління містить в собі не лише комплекс правових, політичних, економічних методів і засобів (регулювання, узгодження, переконання, стимулювання тощо), а й примус із допомогою правоохоронних органів1.
При цьому, Н. Глазуновою були визначені два важливі чинники успішного державного управління. По-перше, управлінські рішення повинні випереджати і визначати управлінські дії. По-друге, управлінська система здатна стабільно функціонувати лише як відкрита (за ознакою «вхід-вихід») система, коли кожному сигналу ззовні відповідає відгук — вихідний сигнал. Ступінь відкритості залежить як від об'єктивних факторів (природні обмеження, зумовлені необхідністю дотримуватися державної, службової, професійної таємниці), так і суб'єктивних чинників (бюрократичні обмеження). Крім того, Глазунова виділила шість підсистем (елементів) системи державного управління: інституційну, нормативно-правову, комунікативну, функціонально-структурну, професійно-кадрову та професійно-культурну. Однак, перелік цих систем не був визначений вичерпним, оскільки сама дослідниця допустила можливість виокремлення й інших підсистем, зокрема науково-технологічної.
Остаточною метою управлінської системи є не просто існування суспільства, а забезпечення його належного стану та розвитку, задоволення його потреб. Саме в цьому й полягає унікальність та особлива значущість зв'язків державного управління із суспільством, оскільки зовнішнє середовище (тобто, середовище існування системи держу правління) – це те первинне, що безпосередньо впливає на процес управлінських рішень, постачає його ресурсами або блокує управлінські рішення у випадку неготовності до нього суспільства2.
Таким чином, Н.І. Глазунова вирізнила державне управління серед інших видів управлінських процесів, чим фактично визначила сутність цього явища як організаційного процесу. Це дозволило їй визначити складові цього явища та необхідні передумови його успішного здійснення. Все це сприяло активізації подальших досліджень в напрямку визначення окремих аспектів та умов здійснення державного управління.
Зокрема, українські науковці брали до уваги, що ні поступове роздержавлення та демонополізація економіки, ні поява ринкового механізму саморегулювання не звільняє державу від необхідності здійснювати широкі економічні, соціально-культурні та інші загальні та спеціальні функції. Всі ці зміни зобов'язують виконувати їх в інших формах і за допомогою інших методів: сприяння утворенню ринку капіталу, житла, цінних паперів, прогнозування, податкової, кредитної та дотаційної політики, пільгового квотування, заохочення науково-технічного прогресу тощо. Тобто, державне регулювання економіки не повинно мати нічого спільного з директивними методами командно-адміністративного управління. Владно-примусовий характер державного управління в ринкових умовах якісно змінюється (хоч і зберігає свою принципову природу). Тому здійснення функцій з обслуговування суспільних потреб не виключає застосування владно-регулюючих і примусових заходів державного управління, але вони становлять лише допоміжну основу змісту цієї діяльності3.
Таким чином, спроби дати визначення терміну «державне управління» в Україні не припинилися. В 2003 р. колектив авторів під керівництвом І.О. Кресіної підготував монографію «Реформування управління в Україні: проблеми і перспективи». В ній державне управління визначено як «організаційна та виконавчо-розпорядча діяльність органів державної влади, що здійснюється на основі та з метою виконання завдань держави і полягає у повсякденному практичному виконання її функцій»4. Таке трактування державного управління фактично зводить це явище до державної служби.
З іншого боку, виник певний скепсис стосовно глобальності явища державного управління. Так, в 2003 р. колектив науковців підготував за загальною редакцію вже згаданого В.Б. Авер’янова монографію «Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики». В ній були визначені деякі основні повноваження органів виконавчої влади: надання управлінських послуг, справляння податків та інших обов'язкових зборів, застосування заходів адміністративного примусу (адміністративних стягнень до правопорушників) тощо. І хоча визнавалося, що їх виконання сприяє реалізації управлінського впливу, одночасно констатувалося, що вони не містять ознак прямого державного управління1. Таке розуміння явища державного управління не сприяло розгортанню наукових досліджень цього явищі, в усякому разі – в межах правових наук.
Саме в цей час російські науковці просунулися вперед на шляху визначення сутності явища державного управління (хоча, в Росії, на відміну від України, державне управління не визнано окремою наукою). Зокрема, вони визнали недоцільність заміни цього терміну на більш розповсюджену на Заході дефініцію «публічна адміністрація». Поняття публічної адміністрації не тотожне поняттю державного управління, оскільки воно значно ширше за обсягом і багатше за змістом2. Публічна адміністрація — це організація і діяльність органів і установ, які підпорядковані політичній владі та забезпечують виконання законів, діючи в публічних інтересах, і наділені прерогативами публічної влади3. Треба відзначити, що невдовзі (після суспільно-політичних подій, відомих як «Помаранчева революція») в Україні сформувалася тенденція до саме такого сприйняття явища державне управління.
Через зазначену тенденцію (викликану, більшою мірою, кон’юнктурною запопадливістю фахівців-теоретиків державного управління) подальші спроби визначення терміну «державне управління» зосередилися в межах правових наук. Певний підсумок цього процесу можна віднайти в академічному курсі «Адміністративне право України», що був виданий в 2004 р.4. В ньому автори уникли зосередженості на державному управлінні (іноді для позначення цього явища навіть використані інші, в цілому аналогічні за змістом поняття). Але це дозволило їм здійснити глибинний аналіз сутності державного управління на основі чого визначилися деякі сутнісні риси цього явища.
Зокрема, визначалося, що сам термін «управління» використовується як родове поняття, яке характеризує впорядкування взаємозв'язків і взаємодії певної множини елементів або складових частин природи, суспільства чи самої людини. Тому управління визначається як цілеспрямований вплив суб'єкта на об'єкт. З іншого боку, існує два основні способи впорядкування взаємозв'язків між елементами будь-якої системи та її функціонуванням: саморегуляція та управління. При цьому, саморегуляція здійснюється без застосування зовнішніх сил, завдяки програмі, яка закладена природою на основі об'єктивних закономірностей. В той же час, будь-яка система чи явище природи набуває значення для людини тільки у зв'язку з її потребами, інтересами та цілями. Тому управління відбувається тоді, коли явища і процеси відображають інтереси, свідомі засади, мету, силу волі та енергію людини. Тому зведення управління лише до усвідомлених актів людської поведінки недоцільне, оскільки деякі управлінські дії людей здійснюються спонтанно, без глибинного усвідомлення можливих негативних наслідків.
Стосовно визначення терміну «державне управління» констатувалася наявність широкого і вузького розуміння цього поняття. При цьому, кожне із них виправдане лише на чітко визначеному теоретико-пізнавальному рівні використання, тому в кожному випадку повинно бути відповідне методологічне обґрунтування. Тому на рівні розгляду загальносоціальної системи управління доцільно застосовувати широке трактування державного управління, яке зводить його до сукупності усіх видів діяльності органів держави (тобто, означає фактично всі форми реалізації державної влади загалом). Це дає змогу відмежувати державні суб'єкти управлінського впливу від недержавних суб'єктів. Для такого тлумачення доцільно використовувати термін «державне впорядкування (або регулювання) суспільних процесів», оскільки це передбачає визначення всієї сукупності напрямів і форм реалізації влади з боку держави та в інтересах організуючого впливу на життєдіяльність суспільства.
У вузькому розумінні державного управління державу розглядають не загалом, а диференційовано - як сукупність державних органів, між якими розподілено різні види діяльності держави. Відтак, державне управління у вузькому значенні відображає відносно самостійний вид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів1.
Такий аналіз дозволив виокремити в межах діяльності органів виконавчої влади окремі напрямки здійснення державного управління:
реалізація повноважень органів влади щодо керованих об'єктів зовнішнього середовища;
виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами (ці повноваження первинно не належать виконавчій владі);
керівництво вищими органами виконавчої влади роботою нижчих органів;
керівництво роботою державних службовців всередині кожного органу (його апарату) виконавчої влади.
Все зазначене дозволило визначити за ознакою характеру діяльності суб'єктів управління окремі види соціального управління:
а) державне управління (суб'єкт управління — держава та її органи),
б) самоврядне або муніципальне управління (суб'єкт управління — органи місцевого самоврядування),
в) громадське управління (суб'єкт управління — органи громадських організацій та інших об'єднань громадян),
г) корпоративне управління (суб'єкт управління — органи господарських товариств та об'єднань підприємств).
Такі досягнення в розумінні сутності державного управління не могли не призвести подальших досліджень в цій сфері. Нажаль, ці дослідження продовжували обмежуватися сферою правових наук, що дещо обмежило їх предметне поле та методологію. Проте, це дозволило зберегти прогрес державно-управлінської думки в цьому напрямку.
Зокрема, український правник О.О. Бандурка відзначив, що поняття державного управління надзвичайно багатозначне і складне, що зумовлює існування різних підходів до його визначення. Він взагалі поставив під сумнів саму можливість визначення цього поняття: «мети всеосяжного визначення державного управління поки що не досягнуто і в працях зарубіжних вчених, і навряд чи вона досяжна взагалі, але пов'язано це не з недостатністю наукових зусиль, а із самою сутністю управління, яке настільки багатозначне (щодо завдань, функцій, форм і методів діяльності), що все це неможливо охопити однією дефініцією, але можна визначити за допомогою висвітлення його типових ознак»2.
О.О. Бандурка погодився з тим, що існує різниця між поняттями «державне управління» та «виконавча влада». Однак, він фактично опонував позиції В. Авер'янова щодо вилучення обох цих явищ зі складу управлінських відносин, пов'язаних з реалізацією повноважень виконавчої влади (зокрема, у нормотворчій діяльності, надання адміністративних послуг, стягування податків чи інших зборів, застосування заходів адміністративного примусу щодо правопорушників). Науковець вважав, що всі ці випадки становлять собою специфічні види державного управління. Дослідник провів паралелі з адміністративним правом Німеччини, де, залежно від способів державно-владного впливу на громадян, традиційно розмежовують зобов'язуючий державно-владний вплив (втручання) і позитивне (дозвіл) управління щодо надання публічних послуг громадянам.
Такий підхід дозволив О.О. Бандурці вирізнити поза межами діяльності органів виконавчої влади окремі напрямки здійснення державного управління:
всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) державних органів — у процесі керівництва роботою державних
службовців (наприклад, в апараті парламенту, судів, органів прокуратури тощо);
всередині державних підприємств, установ, організацій — у процесі керівництва роботою персоналу їх адміністрацій (перші два напрями стосуються згадуваного внутрішньо організаційного управління);
з боку відповідних уповноважених державою суб'єктів у процесі управління державними корпоративними правами;
з боку різних допоміжно-дорадчих органів, утворюваних державними органами (наприклад, Президентом України), в частині виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів і посадових осіб.
Такі висновки дозволили О.О. Бандурці навіть здійснити екскурс щодо розрізнення понять «державне управління» та «державне регулювання». Він відзначив, що поняття «управління» означає переважно зовнішній (тобто, від стороннього суб'єкта) вплив на систему, який є фактором збереження та стимулювання певної спрямованості розвитку чи саморозвитку системи. Відтак, регулювання допускає можливість або, навіть, передбачає створення необхідних умов для самостійної (включно до спонтанної) дії внутрішніх механізмів функціонування та розвитку системи. Тому ці поняття відрізняються ступенем детермінованості наслідку впливу чи то управлінського, чи то регулятивного. Управлінський вплив більш жорстко детермінований, а регулятивний менш детермінований. Тому за ознакою ступеня детермінованості впливу (насамперед, його результату) управління та регулювання можна порівнювати як видове та родове поняття. Хоча, одночасно О.О. Бандурка відзначив, що різниця між державним управлінням та державним регулюванням значною мірою умовна, оскільки управляючи, держава регулює, а регулюючи, управляє.
Такі досягнення на шляху визначення сутності поняття «державне управління» мали своїм результатом достатньо широке осягнення цього явища та активне використання цього терміну в науці та практиці. Визначення окремих аспектів здійснення державного управління дозволило чіткіше з’ясувати його сутність. А ретельний аналіз всіх супутніх процесів заклав передумови для подальших активних досліджень цього явища.
В 2004 р. стосовно проблеми визначення поняття державного управління нарешті висловилися фахівці з цієї науки. Група науковців під керівництвом А.Ф. Мельник в своєму навчальному посібнику «Державне управління» дали наступне визначення цьому явищу: «цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених в Конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленою політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією»1. Таке визначення достатньо всебічно характеризує сутність явища державного управління, але воно надмірно громіздке для активного застосування. Внаслідок цього спроби визначення терміну «державне управління» не припинилися й в подальшому та продовжуються в наш час.
Таким чином, в Україні вже півтора десятиліття тривають спроби остаточно визначити сутність явища державного управління та дати чітке визначення цьому терміну. Довгий час ці дослідження тривали взагалі за межами відповідної науки (переважно, в галузі адміністративного права). Мали місце навіть ідеї про непотрібність чи неможливість вирішення цієї наукової задачі. І до сьогодні ця проблема не вирішення – єдиного розуміння сутності та трактування терміну «державне управління» в науці не існує.
Проте, сьогодні можна визначити певну тенденцію до спільного розуміння явища державного управління на основі сучасних досягнень дослідників-теоретиків. Державне управління сприймається як процес, що має місце у взаєминах між суспільством та державою, при цьому об’єктом державного управління є суспільство, а суб’єктом – сама держава (точніше, органи державного управління). Наглядно роль та місце державного управління в системі взаємин суспільства та влади представлено на Рис. 1.
Рисунок 1.– Роль та місце управління в системі взаємин суспільства та влади
Тому сприйняття явища державне управління не дозволяє чітко визначити дефініцію цього терміну. Але воно дозволяє розуміти сутність цього феномену та усвідомлювати його закономірності та особливості здійснення. Саме таке визначення системи державного управління є найбільш прийнятним для використання, оскільки враховує всі його важливі складові.
|