|
|
Скачати 3.63 Mb.
|
|
Принципи державного екологічного управління - це основні положення, які визначають створення й функціонування системи державного управління у галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання та відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки. Сучасні теорія і практика принципи державного екологічного управління поділяють на дві групи: загальні і структурні. До першої групи «загальні принципи державного екологічного управління» відносяться такі основні принципи державного управління, як законність, демократизм, об'єктивність і ефективність. Принцип законності державного управління полягає у додержанні законів, характеризує устрій, при якому суспільне життя та діяльність забезпечується законами. Закон має домінувати над владою, зокрема над адміністративними органами, що здійснюють державне управління. Народовладдя є основою принципу демократизму державного управління, який має свій прояв в утворенні демократичної системи управління, яка б влаштовувала більшу частину громадян. Беззастережне організаційне забезпечення життєдіяльності об'єкту виражає принцип об'єктивності державного управління. Принцип ефективності державного управління характеризується результативністю. Ефективне державне управління в галузі екології завжди було та є основою забезпечення благополуччя суспільства. Воно залежить від витрат на утримання апарату управління та результатів управлінської діяльності, які знаходять своє відображення в успішності функціонування керованого об'єкту. Важливою умовою досягнення найбільшої результативності державного управління в галузі екології є наявність людських, матеріальних, організаційних факторів та безлічі інших чинників, серед яких слід особливо виділити професіоналізм і сумлінність. Друга група «структурні принципи державного екологічного управління» вміщує у собі наступні принципи: цільовий, організаційний, функціональний та процесуальний. Цільовий принцип державного управління передбачає чітке визначення цілей управління, їх узгодженість між собою та послідовність реалізації. Складовими організаційного принципу державного управління є єдність мети, первинність функцій та вторинність структури, функціональна замкнутість підрозділів апарату управління, простота організаційної структури, єдність керівництва, оптимальність централізованих і децентралізованих форм управління, зворотній зв'язок1. Основою функціонального принципу державного управління є наділення органів державної влади конкретними функціями, запобігання їх дублюванню та забезпечення сумісності функцій одного органу з іншими у межах організаційної структури управління. Зміст процесуального принципу державного управління вміщує у собі порядок здійснення управлінської діяльності, особисту відповідальність за її результати, а також стимулювання у разі її ефективності. Останнє, як правило, зводиться до оплати праці, матеріального та морального стимулювання.
Управлінська діяльність, у тому числі й в сфері екології, передбачає наявність методів. Методи державного екологічного управління - це способи впливу управлінської дії на керовані об'єкти з метою досягнення поставленої цілі. У державному екологічному управлінні визначальними є адміністративні, економічні і правові методи. Адміністративні методи державного управління базуються на встановлені для підприємств норм, стандартів, правил охорони довкілля, раціонального природокористування та екологічної безпеки. Крім того, вони передбачають застосування різних адміністративних покарань. Економічні методи державного управління мають вияв у виконанні того чи іншого завдання шляхом створення системи умов, які роблять його здійснення економічно вигідним або невигідним. Даний метод виявляється у використанні різноманітних важелів (цін, платежів, податкових пільг та покарань). Економічні методи державного управління ґрунтуються на застосуванні інструменту, який визначає стан керованого об'єкту і його відповідність поставленій задачі. Таким інструментом повинна виступати система показників, які характеризують об'єкт державного управління. Тільки вони можуть забезпечити найбільш ефективне виконання директивних вказівок. У галузі екології без наявності планових та звітних показників виключена дія такого важливого фактору як економічне стимулювання. Окрім того, зазначене робить неможливим проведення економічного аналізу діяльності підприємств в екологічній сфері; не дозволяє розкрити резерви підвищення ефективності виробництва з врахуванням завдань щодо зниження забруднення довкілля, нераціонального природокористування. Отже, адміністрування, не пов'язане з матеріальною зацікавленістю, не може змусити підприємство постійно, ефективно та дбайливо ставитись до навколишнього природного середовища. У свою чергу, при вирішенні найбільш важливих проблем економічні методи, не підсилені безпосереднім примусом, теж не завжди забезпечують необхідний якісний рівень і терміни здійснення природоохоронної діяльності. При цьому слід враховувати, що деякі адміністративні й економічні методи переплітаються. Наприклад, штраф - це й адміністративний і економічний захід, а встановлення лімітів користування та забруднення природних ресурсів спирається на такий адміністративний захід, як нормування. Тому найкращих результатів можна досягти при розумному поєднанні економічної зацікавленості з достатньо жорстоким контролем й позаекономічним примусом. У системі державного екологічного управління важливе значення мають правові методи управління. Вони передбачають сукупність способів впливу суб'єкта управління на об'єкт управління за допомогою правових норм та правовідносин, які ґрунтуються на визначених повноваженнях. Держава завжди повинна створювати такі умови, щоб матеріально більш вигідним і прибутковим було дотримання екологічного законодавства, ніж його порушення. Метою правових методів державного управління є юридична фіксація чинних управлінських відносин та їх подальший розвиток відповідно до визначених управлінських цілей. Зміст і особливості правових методів державного управління в галузі екології безпосередньо залежать від стану керованої підсистеми, суспільного призначення цілей, змісту законів й підзаконних нормативно-правових актів, що становлять у своїй єдності джерела екологічного права. Система правових норм, які регулюють державне екологічне управління, визначає його мету, завдання, а також повноваження та функції суб'єктів державного управління. Правовим методам державного управління відводиться визначальна роль у провадженні адміністративних методів. В Україні формування і здійснення процесу державного екологічного управління забезпечується чітко регламентованою процедурою підготовки, прийняття і реалізації рішень на підставі офіційно визначених вітчизняних та міжнародних нормативно-правових актів.
Державне управління в галузі охорони довкілля можна поділяти на: — загальне, яке здійснюється державними органами загальної компетенції; — спеціальне, яке здійснюється державними органами спеціальної компетенції. До органів загальної компетенції відносяться органи державної влади, на які поряд із загальними управлінськими повноваженнями покладені і функції забезпечення екологічної безпеки (Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи). Компетенція Кабінету Міністрів України в галузі охорони навколишнього природного середовища закріплена в ст. 17 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», зокрема Кабінет Міністрів України: — здійснює реалізацію визначеної Верховною Радою України екологічної політики; — координує діяльність міністерств, відомств, інших установ та організацій України у питаннях охорони навколишнього природного середовища; — встановлює порядок розроблення та затвердження екологічних нормативів, лімітів використання природних ресурсів, скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, розміщення відходів; — приймає рішення про організацію територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення; — керує зовнішніми зв'язками України в галузі охорони навколишнього природного середовища та інші. У поресурсових кодексах та законах знаходяться відповідні статті, які визначають компетенцію Кабінету Міністрів України щодо управління використанням і охороною окремого природного об'єкта. Стаття 18 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» закріплює компетенцію в даній галузі Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Повноваження місцевих держадміністрацій у галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля визначені в Законі України «Про місцеві державні адміністрації» (ст. 21). Це, зокрема, вжиття заходів до відшкодування шкоди, заподіяної порушенням законодавства про охорону довкілля підприємствами, установами, організаціями і громадянами; внесення пропозицій відповідним органам місцевого самоврядування щодо організації територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення; інформування населення про екологічно небезпечні аварії та ситуації, стан довкілля, а також про заходи, що вживаються до його поліпшення. Органи місцевого самоврядування та їх виконавчі комітети наділені рядом функцій щодо забезпечення охорони довкілля, які передбачені ст. 19 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та деталізуються в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (пункти 34—38 ст. 26, ст. 33). До органів спеціальної компетенції відносяться органи державної виконавчої влади, для яких здійснення функцій управління охороною і використання довкілля, є основним завданням. їх, в свою чергу, можна поділити на три такі групи: 1. Комплексні — ті, які виконують блок природоохоронних завдань щодо всіх природних об'єктів. Таким органом є Міністерство охорони навколишнього природного середовища України та його органи на місцях. У СРСР до кінця 80-х років взагалі не існувало окремого міністерства, яке б займатося охороною природи. Окремі природоохоронні функції здійснювали 16—18 міністерств і державних комітетів, які займались, в першу чергу, використанням лісів, земель, вод і побічно їх охороною. Тільки у 80-х рр. XX ст. в союзних республіках були створені комплексні органи спеціальної природоохоронної компетенції. В Україні з прийняттям у 1991 р. Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» утворюється Міністерство охорони навколишнього природного середовища. В 1994 р. воно реорганізовано у Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України. Указом Президента України від 15.12.1999 р. «Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади» замість нього було організовано Міністерство екології та природних ресурсів України. Указом Президента України від 15.09.2003 р. «Про заходи щодо підвищення ефективності державного управління в сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів» дане Міністерство реорганізоване в два органи центральної виконавчої влади: Міністерство охорони навколишнього природного середовища України та Державний комітет природних ресурсів України. Міністерство охорони навколишнього природного середовища України (Мінприроди України) було визнано спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, заповідної справи, а також гідрометеорологічної діяльності. 2. Галузеві — забезпечують управління охороною і використанням окремих природних об'єктів. Такими органами є: — щодо земель — Державний комітет України по земельних ресурсах (Держкомзем України). Він є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Держкомзем України вносить у встановленому порядку пропозиції щодо формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання, охорони та моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру і забезпечує її реалізацію, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання (п. 1 Положення про Державний комітет України по земельних ресурсах, затвердженого Указом Президента України від 14.08.2000 р.); — щодо надр — Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, про що було сказано вище. В складі Мінприроди України створені урядові органи державного управління —Державна служба геодезії, картографії та кадастру і Державна геологічна служба (постанова Кабінету Міністрів України від 12.07.2005 р.). Відповідно до п. З Положення про Державну геологічну службу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2005 р.2 основними завданнями Державної геологічної служби (Держгеолслужби) є: участь у межах своєї компетенції в реалізації державної політики у сфері геологічного вивчення, охорони та використання надр; забезпечення розвитку мінерально-сировинної бази, охорони та раціонального використання надр, організація їх геологічного, гідрогеологічного, інженерно-геологічного та еколого-геологіч-ного вивчення, картування геологічного середовища, пошуку та розвідки родовищ корисних копалин на території України, її континентальному шельфі і у виключній морській економічній зоні; створення єдиної інформаційної системи користування надрами. При Мінприроди України, діє також спеціалізована організація — Державна комісія України по запасах корисних копалин (ДКЗ), яка проводить науково-технічну діяльність, пов'язану з проведенням на замовлення користувачів надр або за дорученням відповідних центральних органів виконавчої влади державної експертизи геологічних матеріалів з вивчення і використання надр та оцінки запасів корисних копалин (п. 1 Положення про Державну комісію України по запасах корисних копалин, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 10.11.2000 р.). Окремі функції в галузі управління надрами покладені також на Державний комітет України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду. Положення про Державний комітет України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 23.11.2006 р.; — щодо лісів — Державний комітет лісового господарства України (Держкомлісгосп України). Відповідно до п. 1 Положення про Державний комітет лісового господарства України, яке затверджене Указом Президента України від 14.08.2000 р. він вносить у встановленому порядку пропозиції щодо формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства, забезпечує її реалізацію, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання; — щодо вод — Державний комітет України по водному господарству (Держводгосп України), функціями якого є внесення у встановленому порядку пропозицій щодо формування державної політики у сфері розвитку водного господарства, меліорації земель, забезпечення потреб населення і галузей національної економіки у водних ресурсах і забезпечення її реалізації, здійснення управління в цій сфері, а також міжгалузевої координації та функціонального регулювання з питань, віднесених до його відання (п. 1 Положення про Державний комітет України по водному господарству, затвердженого Указом Президента України від 14.07.2000 р.); щодо тваринного світу немає окремого спеціально створеного органу центральної виконавчої влади, а окремі функції по управлінню в цій галузі покладені на Державний комітет лісового господарства України (в галузі ведення мисливського господарства) та Державний комітет рибного господарства України, утворений відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 02.11.2006 р замість ліквідованого Державного департаменту рибного господарства, що діяв у складі Міністерства аграрної політики України; — щодо атмосферного повітря функції управління здійснюють Міністерство охорони навколишнього природного середовища України; Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, зокрема діюча в його складі Державна гідрометеорологічна служба (постанова Кабінету Міністрів України від 15.07.2005 р.), яка бере участь в реалізації державної політики у сфері гідрометеорології та моніторингу довкілля (п. З Положення про Державну гідрометеорологічну службу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2002 р.) Міністерство охорони здоров'я України, яке, зокрема, бере участь в розробленні та введенні в дію екологічних нормативів; Державна автомобільна інспекція Міністерства внутрішніх справ України, серед завдань якої є організація контролю за додержанням законів, інших нормативних актів з питань охорони навколишнього середовища від шкідливого впливу автомототранс-портних засобів; — щодо об'єктів природно-заповідного фонду урядовим органом державного управління виступає Державна служба заповідної справи, яка діє в складі Міністерства охорони навколишнього природного середовища України (Положення про Державну службу заповідної справи затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 09.08.2001 р.). На місцях функції управління здійснюють відповідні територіальні підрозділи центральних органів, наприклад державні управління охорони навколишнього природного середовища в областях, містах Києві та Севастополі, статус яких регулюється Положенням, затвердженим наказом Мінприроди України від 16.06.2006 р.. 3. Функціональні — виконують одну або декілька природоохоронних функцій стосовно всіх природних об'єктів. Це, Зокрема, Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністерство охорони здоров'я України, Державний комітет ядерного регулювання України та ін. |
|
ЗАТВЕРДЖУЮ |
ЗАТВЕРДЖУЮ |
|
ЗАТВЕРДЖУЮ |
ЗАТВЕРДЖУЮ |
|
ЗАТВЕРДЖУЮ |
ЗАТВЕРДЖУЮ |
|
ЗАТВЕРДЖУЮ |
ЗАТВЕРДЖУЮ |
|
ЗАТВЕРДЖУЮ |
ЗАТВЕРДЖУЮ |