Принцип єдності. Практика свідчить, що уже у процесі дії принципу єдності на місцевому рівні, стосовно ведення бухгалтерського обліку та звітності з’ясувалося, що існує неврегульоване питання між фінансовими органами та органами податкової адміністрації, що ускладнює роботу фінансових органів при плануванні та виконанні місцевих бюджетів. Це пов’язано з відсутністю податкової звітності по окремих містах та районах областей, оскільки, відповідно до структури податкової системи, вони є об’єднаними Державними податковими інспекціями у містах та районах, що потребує вирішення на загальнодержавному рівні [145, с. 251–255; 35, с. 84–87]. У Бюджетному кодексі [18] не передбачено єдиної методики розрахунку прогнозних надходжень податкових і неподаткових доходів. Тому на практиці кожний фінансовий орган розраховує майбутні доходи самостійно, за своєю власною методикою, що обумовлює необхідність розробки єдиного порядку розрахунку прогнозних показників доходів, який би забезпечив реальність проведених розрахунків [195, с. 71]. Та, крім необхідності розробки єдиного порядку розрахунку, виникає необхідність застосування нових підходів до бюджетного процесу на місцевому рівні, який би дозволив керувати соціально-економічним розвитком територій на перспективу, дозволив врахувати закордонний передовий досвід економічного розвитку муніципальних утворень, який показує, що для того, щоб успішно розвиватись, залишатись конкурентноздатними необхідно мати „чітке уявлення про майбутнє”, включаючи тип економіки та шлях його створення, мати „концепцію суспільного бачення”, яка являє собою виклад того, що потрібно місту у відношенні життєвого укладу, зайнятості, суспільних послуг і життя в цілому [184, с. 55–57].
З позицій переймання досвіду, в цьому сенсі, позитивною новацією Бюджетного кодексу Російської Федерації є те, що весь процес роботи над бюджетом заснований на прийнятті та виконані бюджетів, що обумовлює перехід на середньострокове бюджетне планування та до системи бюджетування, орієнтованого на результат. Таким чином, федеральний бюджет та бюджети державних позабюджетних фондів повинні будуть складатися і прийматися в режимі „ковзної трирічки” з процедурою щорічних змін. При цьому суб’єкти Федерації та, відповідно, муніципальні утворення отримають можливість перейти до формування фінансових планів на середньострокову перспективу [183, с. 16; 92, с. 30–31].
Такий метод дає можливість планування великих проектів, що виходять за рамки одного року та керувати процесом соціально-економічного розвитку, а не вирішувати питання ситуативно. Однак, принципово важливою умовою впровадження середньострокового бюджетного планування, як зазначає Л. І. Проніна [183, с. 17], є чітке та максимально „жорстке” закріплення повноважень та фінансових ресурсів за визначеними рівнями публічної влади, що є актуальною проблемою нашої практики формування місцевих бюджетів.
Принцип збалансованості. Природною умовою впливу на соціально-економічний розвиток регіону і його відтворювальні процеси є фінансова збалансованість доходів та видатків місцевих бюджетів. Досягнення збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів можливе за умов зміни підходів до розподілу і перерозподілу фінансових потоків між центорм і регіонами [214, с. 78], які забезпечують такий стан платоспроможності органів місцевого самоврядування з урахуванням балансу доходів і видатків місцевих бюджетів та ефективності використання бюджетних коштів, і не порушують порогові значення індикаторів фінансової безпеки держави [210, с. 480, 488].
Бюджетний кодекс України [18; 19] та закони про Державний бюджет України останніх років містять окремі положення, які регламентують бюджетну збалансованість і безпосередньо стосуються фінансової дисципліни органів місцевого самоврядування, до яких належать (ст. 72 Бюджетного кодексу України):
місцевий бюджет може затверджуватися з дефіцитом за загальним фондом у разі використання вільного залишку бюджетних коштів (шляхом внесення змін до рішення про місцевий бюджет за результатами річного звіту про виконання місцевого бюджету за попередній бюджетний період).
місцевий бюджет може затверджуватися з дефіцитом за спеціальним фондом у разі залучення до бюджету розвитку коштів від місцевих запозичень, коштів із загального фонду такого місцевого бюджету, надходження внаслідок продажу/пред'явлення цінних паперів, а також у разі використання залишків коштів спеціального фонду місцевого бюджету, крім власних надходжень бюджетних установ (шляхом внесення змін до рішення про місцевий бюджет за результатами річного звіту про виконання місцевого бюджету за попередній бюджетний період). [19]
Перераховані норми стосуються питань збалансування бюджетів та обмеження деяких джерел фінансування, а також заходів щодо дотримання затверджених показників бюджетного балансу протягом бюджетного року. Однак, вони не відповідають вимогам Європейського Союзу, оскільки не забезпечують попередження ухилень від жорстких бюджетних обмежень, нічого не говорять про контроль і санкції за недотримання бюджетних вимог [210, с. 210]. Крім того, на даному етапі розвитку бюджетної системи збалансованість бюджету поки що досягається лише завдяки трансфертам, що надаються місцевим бюджетам у вигляді дотацій, субсидій та субвенцій. Останні носять цільовий характер та обмежують права органів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання коштів. Крім того, збалансування бюджетів за рахунок державних трансфертів призводить до свідомого зменшення потреби забезпеченості регіону фінансовими ресурсами, що призводить до недофінансування соціальних та економічних потреб регіону. Ц.Г. Огонь [131; 132, с. 19–28], досліджуючи теорію та практику функціонування конституційних зобов’язань та фінансових можливостей і напрацювання засад досягнення оптимальності у процесі надання суспільних благ та послуг за рахунок доходів бюджету, пропонує для розгляду філософію фінансової стабільності за формою „зобов’язання – доходи – суспільні блага – видатки” як вихідну основу у побудові стратегії збалансованого розвитку зобов’язань і доходів бюджету з метою підвищення ефективності надання суспільних благ та послуг у період трансформаційних змін, а досягти балансу бюджету можна за рахунок провадження бюджетної політики, яка б оптимально поєднувала інтереси суспільства, окремих територій, підприємств та громадян, через оцінку критеріїв економічної ефективності й достатку усіх та кожного. Це досягається за умови реалізації принципу поєднання фіскальної достатності та соціально-економічної ефективності. За таких обставин Ц.Г. Огонь [132, с. 28] звертає увагу „на необхідність досягнення узгодженості бюджетної та податкової політики у процесі формування, використання і відтворення бюджетних коштів, а також розроблення бюджетної стратегії та визначення ролі і завдань доходів бюджету щодо забезпечення виконання зобов’язань у перспективі”.
Принцип самостійності. Дія принципу самостійності після прийняття Бюджетного кодексу характеризується тим, що складена на даний час структура доходів місцевих бюджетів, як зазначено у працях [31, с. 143–156; 119, с. 39–44], свідчить про:
високий ступінь централізації бюджетних ресурсів;
низький рівень власних доходів місцевих бюджетів;
значну частку трансфертів у доходах місцевих бюджетів;
відсутність зв’язку між податками, які збираються на території та видатками місцевого бюджету.
Тенденції до централізації фінансових ресурсів суперечать загальній практиці децентралізації повноважень на користь органів місцевого самоврядування, що відбувається в Україні [6, с. 9; 51, с. 29–35; 217, с. 23–31; 209, с. 24–25; 44, с. 93–98]. Однак, В. П. Кудряшов, та Б. В. Сіленков [90, с. 25–32] зауважують, що бюджетну децентралізацію доцільно пов’язувати безпосередньо не з розподілом повноважень та функцій держави. „....такі завдання належать до реформування публічної адміністрації” та підкреслюють важливість визначення змісту бюджетної децентралізації, тому пропонують таке визначення: „бюджетна децентралізація зводиться до реформування бюджетної системи у напрямі формування усіх її ланок як порівняно автономних і фінансово спроможних для виконання прийнятих бюджетних повноважень [90, c. 28]”. Тобто „бюджетна децентралізація передбачає, з одного боку, визначення раціональних обсягів і структури бюджетних повноважень, з другого – повне їхнє забезпечення ресурсною базою”. „Зміцнення автономії місцевих бюджетів не можна розглядати як основу послаблення функцій центрального уряду. Навпаки, вони мають посилюватись. Але це повинно досягатися шляхом використання не адміністративних, а переважно ринкових механізмів [90, c. 32]”.
Розлядаючи децентралізацію з позицій розподілу функцій між рівнями управління, традиційно виділяють такі її види: політичну, адміністративну й фінансову (рис.1.2) [45] .
Політична децентралізація має на меті делегування політичної влади місцевим органам управління, які мають визначені права і політично підзвітні місцевим виборцям. Під адміністративною децентралізацією розуміють передачу функцій управління державними органами влади місцевим, а також розширення повноважень нижчестоящих органів управління. Під фінансовою децентралізацією розуміють процес розподілу функцій, фінансових ресурсів і відповідальності за їх використання між державним і локальним рівнями управління. [45, с.120]
Деркач М.І., розглядаючи децентралізацію як однин з ключових факторів підвищення якості державного управління, найбільше уваги приділяє саме фіскальній децентралізації, яка мусить відбутися в декілька етапів: 1) визначення завдань і функцій місцевих органів управління; 2) створення структури управління відповідно до характеру та обсягу завдань, що розв’язуються, та наділення цих органів необхідними повноваженнями; 3) формування фінансово-економічної бази діяльності місцевого управління.
Реалізація зазначених етапів залежить від якості розробленої на прагматичній основі, ретельно підготовленої та ефективно імплементованої Концепціїї децентралізації фіскальних функцій держави. На думку автора, концепція повинна визначити основні напрями державної політики щодо забезпечення сталого розвитку країни шляхом фіскальної децентралізації, правові та економічні засади її реалізації (рис. 1.3)
Децентралізація
Політична
Адміністративна
Фінансова
Делегування політичної влади субнаціональним органам;
Субнаціональні органи управління мають визначені права;
Субнаціональні органи влади політично підзвітні місцевим виборцям;
Субнаціональні органи управління відносно незалежні від державної влади;
Обмеження контролю за дільністю місцевої влади з боку державної влади.
Делегування функцій управління державними органами влади місцевим;
Розширення повноважень нижчестоящих органів управління щодо рішень і відповідальності;
Субнаціональні органи влади мають право самостійно приймати рішення щодо питання муніципального управління
Процес розподілу фінансових ресурсів і відповідальності за їх використання між державним і локальним рівнями управління;
Субнаціональні органи управління отримують автономію щодо фінансування і забезпечення населення суспільними товарами й послугами;
Субнаціональні органи управління мають можливість самостійно приймати рішення щодо фінансових питань;
Забезпечення фінансової самостійності органів місцевого самоврядування
Рис. 1.2. Види децентралізації та розподіл функцій управління між державою та місцевими органами
Джерело: [45, с.120]
Концепція децентралізації фіскальних функцій держави
Напрями діяльності
Організаційно-управлінський
(І напрям)
Бюджетно-податковий
(ІІ напрям)
Інформатизація
(ІІІ напрям)
Розбудова потенціалу місцевої влади (ІV напрям)
Заходи реалізації
Адміністративно-територіальна реформа
(І напрям)
(ІІ напрям)
(ІІІ напрям)
(ІV напрям)
Децентралізація владних повноважень і функцій управління
Матрична модель системи управління
Державне регулювання обмежується наданням трансфертів
Розвиток інформаційних технологій та інфраструктури
Впровадження в систему державного управління електронного уряду
Інформатизація управління
Надходження у повному обсязі до БМС значного, легко прогнозованого податку (ПДФО)
Стабільність і прозорість законодавства
Створення системи стимулів для розвитку місцевого самоуправління
Популяризація податкової реформи серед громадян
Підвищення правового статусу та іміджу місцевої влади
Створення механізмів безпосередньої участі населення в самоуправлінні
Забезпечення міжрегіональної кооперації й комунікації
Розвиток громадських організацій з метою захисту місцевих громад і місцевого самоуправління
Рис.1.3. Концепція децентралізації фіскальних функцій держави за М.І. Деркачем
Джерело: [45, с.120]
Практичне втілення бюджетної децентралізації, як підтверджує досвід розвинутих країн, означає, що органи місцевого самоврядування набувають більшої відповідальності і в їх розпорядження надходить більше коштів. Щодо розподілу владних повноважень, то слід зазначити, що в Україні спостерігається тенденція передачі все більшої частини функцій і завдань від центрального до місцевого рівня. Практично всі питання місцевого життя органи місцевого самоврядування змушені вирішувати власними силами. Проте не завжди таке розширення переліку функцій і завдань місцевих владних структур супроводжується передачею їм адекватних фінансових ресурсів.
У результаті виникла і неухильно заглиблюється суперечність між обсягами доходів, які зосереджуються на рівні місцевих бюджетів, і обсягами видатків, що згідно з чинним законодавством мають фінансуватися з цих бюджетів. Нині розміри видатків місцевих бюджетів перевищують закріплені за ними і їхні власні доходи майже удвічі.
Органи місцевої влади наділені достатнім обсягом повноважень для втілення необхідних заходів. Аналіз переліку повноважень, якими наділені органи місцевої влади, свідчить, що в Україні дотримуються положення Європейської хартії про місцеве самоврядування – здійснення державних повноважень переважно покладається на органи влади, що найбільш близькі до громадян, тим самим має забезпечуватися повніше врахування інтересів кожного громадянина.
Розмежування видів видатків, визначених Бюджетним кодексом [18, ст. 82, п.2, п. 3], між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяються на такі групи [18, ст. 86]:
1) перша група - видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів;
2) друга група - видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України;
3) третя група - видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України.
Видатки першої групи здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст та їх об’єднань. Видатки другої групи здійснюються з бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, а також районних бюджетів. Видатки третьої групи здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів. З бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видатки всіх трьох груп. Натомість структура доходів свідчить про збереження значних бюджетно-фінансових повноважень у органів центральної влади [209, с. 24; 39, с. 78–82; 42, с. 10–15; 219, с. 32–35].
Основним у цьому принципі слід вважати, що самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом органів державної влади та органів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання коштів відповідно до законодавства. Але згідно зі ст. 83 Бюджетного кодексу України [19 ст. 97] частина видатків місцевих бюджетів здійснюється за рахунок трансфертів із державного бюджету України. Трансферти місцевим бюджетам надаються переважно у формі субвенцій (міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції) – на здійснення програм соціального захисту і на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, внаслідок надання пільг, встановлених державою, на виконання інвестиційних програм та інше (п.3, п.4, п.5 ст.97), тобто у такому разі органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування не можуть певною мірою володіти правом на визначення напрямів використання бюджетних коштів, що приводить до неефективності реалізації принципу субсидіарності.
Ця проблема потребує якомога скорішого вирішення: співвідношення самостійності бюджетів та можливості відшкодування за рахунок цих бюджетів, встановлення меж бюджетних компенсацій. Ігнорування її призводить до збільшення суперечностей в галузі міжбюджетних відносин, закріпленні необґрунтованих повноважень органів місцевого самоврядування, які не забезпечені відповідними фінансовими ресурсами та можливостями. При цьому треба враховувати дуже складне підгрунття ситуації. Навряд чи можна з однаковими критеріями підходити до всіх місцевих бюджетів. Різні регіони характеризуються неоднаковими умовами і тому окремі бюджети можуть забезпечити фінансування потреб громад на своїх територіях, а окремі не мають цієї можливості і орієнтуються на кошти, що перерозподіляються їм за рахунок інших регіонів. Для забезпечення самостійності бюджетів необхідно передбачити обов’язкове відшкодування місцевим органам влади тих непередбачених витрат, що виникають у результаті прийняття рішень центральними органами влади. Це вимога ст. 142 Конституції України [80, ст. 142]. Те, що передбачене ст. 97 Бюджетного кодексу України [19], не вирішує цього питання. Доходи бюджетів місцевого самоврядування обчислюються відповідно до законодавства про податки, збори та обов’язкові платежі з урахуванням того, що законодавство може передбачати окремі пільги та звільнення. Тому на стадії формування і затвердження трансфертів із державного бюджету не може йтися про субвенції з цього приводу. Що ж стосується відшкодування втрат доходів бюджету в ході його виконання, у зв’язку з прийняттям рішень органами влади, то такої норми немає в Бюджетному кодексі України [18, 19 c. 4-5].
Принцип повноти. Органи управління різних рівнів влади, органи податкових адміністрацій покликані сприяти повній мобілізації коштів до бюджетів різних рівнів з тим, щоб у повному обсязі забезпечити фінансування соціально-необхідних видатків та програм соціально-економічного розвитку.
Як свідчить практика, органи Державної податкової адміністрації та Контрольно-ревізійного управління на місцях є представниками держави, які захищають інтереси виконання державного бюджету, відповідно в першу чергу забезпечується повнота сплати податків до державного бюджету і не приділяється належна увага повноті сплати податків до місцевих бюджетів, що обумовлюєтья відсутністю зацікавленості місцевих органів влади у нарощуванні власної доходної бази, яку неодноразово у своїх дослідженнях доводили вчені-фінансисти, зокрема в працях [120, с. 15–17; 226, с. 7–9].
Принцип ефективності. Як свідчить практика, доведені Міністерством фінансів України завищені плани по доходах загального фонду Державного бюджету України, за рахунок яких здійснюється перерахування дотацій вирівнювання місцевим бюджетам, недовиконуються, в результаті чого місцевий бюджет втрачає можливість, а, отже, і стимул отримання додаткової дотації з державного, що в свою чергу не дає гарантії досягнення ефективності.
Принцип справедливості і неупередженості. Аналізуючи зміни, які відбуваються в економіці України, не можна уникнути суб’єктивної оцінки. У зв’язку з цим, завдання, яке стоїть перед центральним урядом, коли він здійснює політику у сфері міжбюджетних відносин, полягає в необхідності гарантувати певний справедливий рівень послуг людям, які мешкають у різних регіонах, і одночасно, враховувати належним чином унікальні економічні, соціальні та культурні особливості кожного регіону. Відповідно Уряд має вживати заходів щодо гарантування рівності прогнозування обсягів видатків та розрахунку міжбюджетних трансфертів, що означає рівність у можливостях для кожного учасника бюджетного процесу задовольнити свої видаткові потреби.
Унаслідок щорічного внесення Кабінетом Міністрів України змін до формули (починаючи з 2001 року більше 16 разів), вона набуває гіперболізованого вигляду, її прозорість істотною мірою порушується, зміни роблять її безсистемною. Це призводить до дискредитації мети, закладеної нормами Бюджетного кодексу, бо запровадження формули мало на меті саме уникнення суб’єктивізму під час здійснення розрахунків трансфертів [159].
 ,
|
(1.1)
|
 ,
|
де Dizak – обсяг прогнозованих доходів, закріплених за місцевими бюджетами, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів;
 – індекс відносної податкоспроможності по окремих видах надходжень (визначається з чотирма знаками після коми);
Du1, Du2, Du3, Di1, Di2, Di3 – обсяг аналізованих доходів, закріплених за всіма місцевими бюджетами і бюджетом міста відповідно, згідно звітних даних про фактичні надходження за попередні три роки;
Lu1, Lu2, Lu3, Li1, Li2, Li3 – сума пільг, що надаються міськими радами народних депутатів з аналізованих надходжень, закріплених за всіма місцевими бюджетами області і бюджетом міста відповідно за останні три роки;
Nu1, Nu2, Nu3, Ni1, Ni2, Ni3 – чисельність наявного населення України і міста відповідно за останні три роки;
Du4 – прогнозний обсяг досліджуваних надходжень, закріплених за всіма бюджетами на плановий період.
Як видно з формули (1.1), показник відносної податкоспроможності є часткою потенційних прибуткових надходжень місцевих бюджетів в загальній сумі доходів, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів в Україні, зважений по показнику густини населення адміністративно-територіальних одиниць.
Основними наріканнями щодо наповнення формули є її громіздкість. Разом з тим, більшістю місцевих органів влади пропонується доповнити формулу новими складовими, які врахують ту чи іншу особливість регіону, що впливає на формування доходів місцевих бюджетів. Тому „виникає потреба у проведенні фінансового вирівнювання, яке спрямоване на нівелювання таких відхилень, тому що їх наявність створює неоднакові умови для надання державними органами економічних, соціальних, адміністративних та інших послуг [118, с. 266]”.
Термін „вирівнювання” в українському законодавстів вперше з’явився у 1995 році у Законі України „Про бюджетну систему” [149, ст. 16]. Далі трансформувався в „бюджетне вирівнювання” в Законі України „Про місцеве самоврядування” [160, ст. 1]. В економічній літературі досить часто зустрічається ототожнення фінансового вирівнювання з бюджетним регулюванням. „Фінансове вирівнювання – приведення у відповідність витрат місцевих бюджетів (за економічною та функціональною класифікаціями) до гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на одного мешканця, ліквідація значних диспропорцій у здійсненні бюджетних видатків за окремими територіями [118, с. 267]”.
Як зазначає Н.В. Старостенко [198, с. 41], важливі економічні і фінансові результати зусиль місцевих органів влади з поліпшення фінансової ситуації в адміністративно-територіальних одиницях, зокрема, підвищення зайнятості, зростання обсягів заробітної плати, а отже, і податку з доходів фізичних осіб, що надходить до місцевих бюджетів, приводить до зниження дотацій вирівнювання, які надаються з державного бюджету (або ж збільшення коштів, що мають бути перераховані з місцевого бюджету до державного). Це відбувається у наслідок того, що позитивні і негативні трансферти місцевим бюджетам розраховуются за однією і тією формулою [159]:
 (1.2)
де:  - дотація вирівнювання;
 - коефіцієнт вирівнювання для місцевих бюджетів;
 - розрахунковий обсяг показника видатків;
 - прогнозний показник обсягу доходів (кошик доходів).
Позитивну оцінку зазначеній формулі надають Р. В. Шинкаренко та О. А. Волошина [219, c. 29]. Вони виділяють три основні причини, чому розподіл коштів на основі чіткої і стабільної формули є кращими, ніж рішення про розподіл фінансування на основі суб’єктивних суджень експертів та посадових осіб, що представляють державну адміністрацію:
по-перше, якщо формула є достатньо стабільною і доведена до відома заздалегідь, то це дозволяє використовувати принцип довготермінового планування і допомагає приймати раціональні рішення використання бюджету на місцевому рівні;
по-друге, розподіл фінансування на основі формули допомагає уникнути звинувачень щодо політичних чи особистих мотивів, які б стояли за рішеннями про розподіл коштів;
по-третє, значно підвищується ступінь прозорості управлінських рішень.
Недосконалість розрахунку розміру дотацій вирівнювання відмічають як науковці, так і практики [198, с. 41; 217, с. 23–31; 11, с. 9–15], зазначаючи, що згідно з цією формулою:
перевищення доходів бюджетів над витратами призводить до збільшення вилучень до державного бюджету. Відбувається „ефект заміщення”, оскільки місцевим органам влади немає сенсу прагнути до збільшення доходів у зв’язку з тим, що приріст фактичних доходів місцевих бюджетів враховується при розрахунку трансфертів;
відсутня зацікавленість місцевих органів влади у нарощуванні доходної бази у своїх регіонах (регіони-реципієнти розраховують на дотаційну підтримку у разі недостатності коштів, зібраних на території цих регіонів, регіони-донори намагаються занизити податковий потенціал, оскільки збільшення доходів призведе до додаткового їх вилучення);
виникає регіональний сепаратизм;
об’єктивне фінансування економіки регіону або її пріоритетних секторів є неможливим;
діюча система надання дотацій та субвенцій, не має ніякого відношення до вирівнювання територій в економічному та соціальному розрізах, оскільки кошти, які виділяються спрямовуються виключно на фінансове забезпечення мінімальних поточних видатків місцевих бюджетів.
С. В. Слухай та О. В. Гончаренко [195, с. 63–72] взагалі стверджують про нераціональність заміни розщеплення з фіксованими нормативами податків дотаціями вирівнювання, оскільки останні посилюють залежність економічного розвитку регіонів від центральної влади.
Прийняття нової редакції Бюджетного кодексу 2010 року внесло певні корективи у механізм розподілу обсягів міжбюджетних трансфертів. Відповідно до редакції Бюджетного кодексу 2001 року для розподілу міжбюджетних трансфертів використовується фінансовий норматив бюджетної забезпеченості, який визначається шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, котрі спрямовуються на реалізацію бюджетних прогам, на кількість населення чи споживачів гарантованих послуг тощо (ст. 94 ).
Принципово новою слід вважати зміну редакції ч. 3 ст. 94 Бюджетного кодексу [202, с. 89], яка передбачає, що загальний обсяг фінансових ресурсів за кожним видом видатків, котрі враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, розраховується на підставі державних соціальних стандартів і нормативів, які встановлюються законом та іншими нормативно-правовими актами. Згідно з попередньою редакцією Кодексу загальний обсяг ресурсів, що спрямовуються на виконання бюджетних програм місцевим бюджетам, мав розподілятися між видами видатків відповідно до пріоритетів бюджетної політики держави. Такий підхід був дещо суб’єктивним та не завжди враховував особливості тих чи інших регіонів.[202, с. 89]
Однак, як зазначає І.Б. Стефанюк та Н.Е. Крисюк, нині не всі соціальні норми й нормативи законодавчо затверджені, тому для розрахунку обсягів видатків із місцевих бюджетів щодо надання соціальних послуг використовуються середні витрати на одного споживача послуг по Україні, які коригуються коефіцієнтами, що враховують відмінності у вартості надання соціальних послуг, соціально-економічних, демографічних, кліматичних, екологічних та інших особливостей адміністративно-територіальних одиниць. „Використання такого механізму призводить до нерівномірного фінансування основних галузей бюджетної сфери у різних регіонах” [202, с. 90].
Новою редакцією Бюджетного кодексу Формулу розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів, доповнено таким параметром як норматив кількості працівників органів місцевого самоврядування по відношенню до кількості населення. Як зазначає І.Б. Стефанюк та Н.Е. Крисюк, це дуже важливе нововедення з огляду на те, що, маючи право самостійно встановлювати штати органів місцевого самоврядування, місцеві ради часто необґрунтовано збільшують їх чисельність та, відповідно, витрачають на утримання управлінських структур значні обсяги ресурсів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. [202, с. 90]
„Нова редакція Бюджетного кодесу встановлює ще одну важливу норму в міжбюджетних відносинах, якою розширено права місцевих бюджетів щодо здійсненя видатків…. Якщо за попередньою редакцією Бюджетного кодексу однозначно заборонялося здійснювати видатки, не зараховані до видатків місцевих бюджетів, перелік яких визначено ст. 88-90 Кодексу, а також здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на фінансування бюджетних установ одночасно з різних бюджетів, то тепер, за відсутності заборгованості відповідного місцевого бюджету в частині фінансування захищених статей, орган місцевого самоврядування може приймати рішення щодо здійснення в межах вільних залишків бюджетних коштів будь-яких видатків, навіть таких, що відповідно до вимог Кодексу здійснюються з бюджетів іншого рівня”. [202, с. 90].
Отже, на нашу думку, стабільність умов фінансового забезпечення розвитку територій, яка запроваджується формулою, є безумовно великим досягненням, але не є умовою, що сприятиме саме розвитку територій, їх розширеному відтворенню. Підходи, що лежать в основі формульного розрахунку, виховують у регіонів „утриманські настрої” та небажання зміцнювати та нарощувати власний фінансовий потенціал. Тому, в цьому сенсі, поняття стабільності не є безумовно позитивним моментом у вирішенні питань міжбюджетних відносин. Треба „змістити акценти з вирівнювання умов життя населення різних регіонів шляхом перерозподілу коштів через державний бюджет на механізми, котрі підвищать інтерес регіонів [195, с. 69]”. Тому виникає необхідність створити умови, що активізують процес економічного зростання і максимального використання „ефекту його поширення”, що передбачає „реформування усієї системи фіскальних важелів, а особливо механізмів фінансового вирівнювання” [217, с. 27].
Ідекс відносної податкоспроможності, що використовується в розрахунках не стимулює місцеві органи влади докладати більших зусиль зі збору податків, оскільки в майбутньому це приведе до його зростання, тому, на нашу думку, реалізація фінансового вирівнювання територій має спиратися на певну, чітку та загальну для всіх методику визначення необхідного обсягу додаткових централізованих коштів, які надійдуть на місця.
Як зазначає А. Лавров [92, с. 29], „краще фінансова допомога розрахована за допомогою прозорої методики, ніж незрозумілі диференційовані нормативи, що створюють ілюзію податкової самостійності”. Тому, ми пропонуємо методику фінансового вирівнювання розвитку, в основі якої буде використання потенційно можливих надходжень доходів на певній території – податковий потенціал. Про необхідність визначення податкового потенціалу територій, останнім часом, заявляють у своїх працях С. В. Слухай, О. В. Гончаренко [195, с. 63-72], О. П. Сунцова [205, с. 137-144].
Таким чином, мало встановлювати зобов’язання територіальних органів влади збалансовувати бюджет, необхідно ці вимоги поєднувати з правами та обов’язками державних органів влади на законодавчій основі створювати відповідні сприятливі умови для реалізації даної вимоги Бюджетного кодексу.
Відповідно, у процесі формування проектів бюджету має місце практика застосування Міністерством фінансів України нереальних середніх макро та мікро показників по Україні, застосовуваних у формульному розрахунку до всіх регіонів, що порушує ще один принцип організації бюджетної системи України - принцип обґрунтованості. Тому, виникає необхідність у новому чіткому та об’єктивному підході, що буде базуватися на простому та зрозумілому для всіх алгоритмі розрахунків.
Бюджетний кодекс України в редакції 2010 р. закріплює 10 принципів, на яких ґрунтується бюджетна система (табл. 1.5). Відповідно до Науково-практичного коментаря [126] включення до Кодексу в редакції 2010 р. принципу результативності зумовлене розвитком програмно-цільового методу в бюджетному процесі України та передбачає використання ряду груп результативних показників, які визначено Концепцією застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі України (розпорядження КМУ від 14.09.2002 р. № 538-р “Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі”).
Впровадження результативних показників дає змогу показати ефективність використання бюджетних коштів, співвідношення досягнутих результатів і витрат, тривалість виконання бюджетної програми, її необхідність і відповідність визначеній меті, а також порівняти результати виконання бюджетних програм у динаміці й за роками головними розпорядниками бюджетних коштів. Виділено такі групи результативних показників: показники затрат, показники продукту, показники ефективності, показники якості (результату).
Тлумачення принципу публічності і прозорості в новій редакції Кодексу докорінним чином змінилося. Тепер дотримання цього принципу передбачає [126]:
обов’язкове інформування громадськості у відкритій пресі про затверджені бюджети, публікування звітів про їх виконання; повноту надання інформації про хід виконання бюджетів, а також доступність інших відомостей за рішенням законодавчих органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
обов’язкову відкритість для суспільства й засобів масової інформації процедур розгляду і прийняття рішень щодо проектів бюджетів, у тому числі з питань, щодо яких виникають суперечності в законодавчому органі державної влади або між законодавчими й виконавчими органами державної влади.
Таблиця 1.5
|