Питання:
1. Поняття та система суб’єктів міграційного права.
2. Правовий статус вищих органів державної влади України у сфері міграції та компетенція Державного комітету України у справах національностей та міграції.
3. Повноваження та завдання правоохоронних органів у сфері міграції.
4. Роль Міністерства закордонних справ, Міністерства праці та соціальної політики України у врегулюванні правовідносин в рамках міграційних процесів.
1. Суб’єктами міграційного права виступають фізичні та юридичні особи, носії прав і обов’язків, що регулюються відповідними національними та/чи міжнародно-правовими актами. На міжнародному рівні загальновизнаними суб’єктами міжнародного права є держави та міждержавні інституції. Національна і міжнародна правосуб’єктність учасників міграційних процесів означає не лише обов’язки згідно з відповідним правом, а й здатність володіти та користуватися певними правами.
До фізичних осіб відносяться: громадяни України, іноземні громадяни, особи без громадянства, біженці, службові особи, іммігранти.
До юридичних осіб відносяться: органи державної влади України, органи місцевого самоврядування, міжнародні організації, представництва міжнародних організацій, консульські та дипломатичні установи інших держав, що розташовані на території України.
Специфіка міграційних відносин за умов глобалізаційних та інтеграційних процесів, які інтенсивно відбуваються у світі, помітно підвищує роль міжнародних установ (організації, ради, управління, центри, фонди, мережі тощо).
Зокрема, Організація Об’єднаних Націй (ООН), використовуючи надані урядами дані, регулярно публікує найбільш повні і узагальнені інформаційні та аналітичні матеріали щодо міграційних процесів у світі. Варто зазначити, що більшість даних ґрунтуються на національних переписах, де обліковуються іноземці та особи без громадянства, котрі мешкають у межах держави, але народжені за кордоном.
Є міжнародні організації, які публікують приблизні оціночні матеріали про міграційні процеси в окремих регіонах та країнах-членах цих організацій. Так, Організація Економічного Співробітництва і Розвитку (ОЕСР) збирає і узагальнює дані про міграційні потоки в розвинутих індустріальних країнах. Налагоджена система моніторингу дає змогу ОЕСР щорічно видавати доповідь про існуючі розміри і потоки іноземних громадян країн-членів та визначних подій, що сталися в міграційних процесах в основних регіонах світу та в окремих країнах.
Спеціалізовані міжнародні агентства визначають різні категорії мігрантів. Так, Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців (УВКБ ООН) публікує щорічний звіт про кількість та поселення біженців і переміщених осіб. Міжнародна Організація Праці (МОП) визначає кількість іноземних робітників у багатьох країнах, має власну систему збору й аналізу міжнародної міграційної статистики. Міжнародна Організація з Міграції (МОМ) також систематично публікує інформаційні та аналітичні доповіді про міграцію населення у різних регіонах світу.
Існують регіональні міжнародні міждержавні і недержавні інституції, які працюють у сфері міграції. Однією із найбільш впливових і авторитетних організацій є Міжнародний Центр Розвитку Міграційної Політики (ІСМРО) зі штаб-квартирою у Відні (Австрія), створений у 1993 році. Пріоритети ІСМРО спрямовані на: пошук нових рішень у виробленні загальносвітової та регіональної європейської стратегії управління глобальними міграційними потоками, що зростають; зміцнення співробітництва у сфері контролю міграції між країнами Центральної, Східної та Західної Європи.
Певну роль у формуванні міграційної політики та права у Європі відіграє створена в 1974 році Європейська Рада з прав біженців (ЕСКЕ) із Секретаріатом у Лондоні та Брюсселі. Головна мета - координація зусиль неурядових організацій, спрямованих на сприяння гуманізації ставлення до біженців в Європі.
2. З урахуванням того, що положення Закону України „Про основи національної безпеки України” відносять нелегальну міграцію до видів загроз національній безпеці, доцільно розглянути основні характеристики й складові статусу окремих вищих державних органів, які безпосередньо розробляють міграційну політику української держави та істотно впливають на стан її реалізації.
До останніх, перш за все, слід віднести Президента України (який здійснює більшість повноважень за допомогою Секретаріату Президента та РНБО), Верховну Раду та Кабінет Міністрів України.
Президент України відповідно до ст. 106 Конституції України: забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України; очолює Раду національної безпеки і оборони України; приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні; тощо.
У свою чергу, Верховна Рада України забезпечує: визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики; здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України; надання законами згоди на обов’язковість міжнародних договорів України та денонсація міжнародних договорів України; тощо (ст. 85 Конституції України).
Відповідно положень Закону України „Про Кабінет Міністрів України” від 21 грудня 2006 року Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
До основних завдань уряду у сфері міграції можна віднести: забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України; забезпечення проведення політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров’я, освіти, науки і культури; здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби із злочинністю; спрямування та координація діяльності міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю.
В Україні вирішення завдань державної міграційної політики покладено на декілька органів державної влади, які в рамках своїх повноважень здійснюють регулювання міграційних процесів в тій сфері, яка віднесена до їх відома.
3. Важливу роль у регулюванні міграційних відносин відіграють правоохоронні органи: МВС, СБУ, Державна прикордонна служба, а також прокуратура України.
Згідно Постанові Кабінету Міністрів України „Про Положення про Міністерство внутрішніх справ України” № 1383 від 2006 року встановлює, що МВС України є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань формування і реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, ведення боротьби із злочинністю, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки.
До відома Міністерства внутрішніх справ України відноситься:
забезпечення реалізації державної політики з питань громадянства;
забезпечення проведення паспортної, реєстраційної та міграційної роботи;
здійснення контролю за додержанням громадянами паспортних правил, правил в’їзду, виїзду, перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію іноземців та осіб без громадянства. Так ч. 1 ст. 10 Закона України „Про міліцію”, покладає на міліцію обов’язок контролювати додержання громадянами та службовими особами встановлених законодавством правил паспортної системи, в’їзду, виїзду, перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію іноземних громадян та осіб без громадянства.
Спеціальним органом регулювання міграційних процесів в складі МВС є Державна міграційна служба, яка згідно Положення є урядовим органом державного управління, котрий діє у складі МВС і йому підпорядковується. ДМС відповідно до покладених на неї завдань:
здійснює організацію роботи з розгляду і підготовки документів з питань набуття/припинення громадянства України на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства;
забезпечує виконання рішень Президента України з питань громадянства;
приймає у передбачених законом випадках рішення про оформлення набуття громадянства України;
вирішення питань громадянства України; реєстрацію та облік осіб, які набули/припинили громадянство України, а також організацію реєстрації та обліку фізичних осіб за місцем проживання/перебування;
видачу громадянам України відповідно до законодавства паспортних документів й оформлення і видачу іноземцям та особам без громадянства документів для в’їзду в Україну, тимчасового перебування або постійного проживання в Україні, а також виїзду за її межі;
приймає рішення щодо скорочення терміну перебування іноземця або особи без громадянства в Україні й видворення з України, та здійснює організаційні заходи, пов’язані з видворенням зазначених осіб з України;
організовує роботу з підготовки пропозицій щодо визначення в установленому порядку квоти імміграції на календарний рік та з розгляду документів стосовно надання дозволу на імміграцію в Україну іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах;
приймає рішення про надання дозволу та відмову у наданні дозволу на імміграцію, про скасування дозволу на імміграцію;
веде облік осіб, які подали заяви про надання дозволу на імміграцію, та осіб, яким надано такий дозвіл;
організовує роботу з розгляду питань щодо надання іноземцю або особі без громадянства статусу біженця;
організовує роботу, пов’язану із створенням Єдиної державної автоматизованої паспортної системи, і формує за участю Адміністрації Держприкордонслужби базу даних про іноземців та осіб без громадянства, в’їзд в Україну яких не дозволяється за наявності підстав, визначених законом;
взаємодіє з консульською службою МЗС, відповідними підрозділами центральних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування;
вносить пропозицій щодо вдосконалення законодавства з питань громадянства, імміграції іноземців та осіб без громадянства в Україну, реєстрації фізичних осіб за місцем проживання/перебування на розгляд Міністра внутрішніх справ;
організовує контроль за додержанням посадовими особами та громадянами правил паспортної системи, іноземцями та особами без громадянства – правил перебування в Україні, транзитного проїзду через її територію, займається організацією імміграційної роботи та боротьби з незаконною міграцією.
Доволі широкими повноваженнями в цій сфері наділена Адміністрація Державної прикордонної служби України, яка згідно указу Президента України від 31 липня 2003 року № 772/2003 „Про реорганізацію Державного комітету у справах охорони державного кордону України” є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, основним завданням якої є попередження незаконного перетинання державного кордону України. Основні функції Державної прикордонної служби України визначають положення Закону України „Про Державну прикордонну службу України”.
Служба безпеки України займається регулюванням міграційних процесів в рамках забезпечення національної безпеки, тобто здійснює протидію негативним явищам повязаним з міграцією, які можуть стати загрозою національній безпеці. СБУ в більшості здійснює боротьбу з нелегальною міграцією і пов’язаними з нею злочинами, а також вживає заходи щодо виявлення серед осіб, які надали клопотання про надання статусу біженця тих, яким цей статус не може бути наданий. На СБУ покладено значне коло обов’язків у сфері міграції згідно Закону України „Про Службу безпеки України”.
Прокуратура України згідно до положень Закону „Про прокуратуру” та Закону „Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” наділена певною компетенцією у сфері міграції. Так, згідно ст. 4 закону „Про прокуратуру” діяльність органів прокуратури серед іншого спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина. Предметом нагляду прокуратури є додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин та зовнішньоекономічної діяльності (ст. 19).
Певну роль відіграють органи прокуратури і в питаннях дотримання вимог закону „Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства”. Особливо актуальною є діяльність прокуратури щодо належного забезпечення прав іноземців. Зокрема, згідно ст. 19 закону „Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” законодавством України іноземцям та особам без громадянства гарантується недоторканність особи, житла, невтручання в особисте і сімейне життя, таємниця листування, телефонних розмов і телеграфних повідомлень, повага їх гідності нарівні з громадянами України.
Крім того, органи прокуратури виконують важливі завдання щодо забезпечення законності у випадках видворення іноземців за межі України. Так, згідно ч. 1 ст. 32 вказаного закону рішення про видворення іноземця за межі України після відбуття ним покарання чи виконання адміністративного стягнення приймається органом внутрішніх справ за місцем його перебування, але з наступним повідомленням протягом 24 годин прокурора про підстави прийняття такого рішення. А відповідно до ч. 5 ст. 32 за санкцією прокурора підлягають затриманню органом внутрішніх справ та органами охорони державного кордону і адміністративному видворенню в примусовому порядку іноземці та особи без громадянства, які ухиляються від виїзду після прийняття рішення про видворення, або якщо є обгрунтовані підстави вважати, що вони будуть ухилятися від виїзду.
4. Крім правоохоронних органів у регулюванні міграційних процесів беруть участь Міністерство закордонних справ, дипломатичні представництва й консульські установи, які займаються рішенням багатьох питань відносно регулювання зовнішніх відносин, які пов’язаних з міграцією. Згідно Положення „Про Міністерство закордонних справ України”, затвердженого указом Президента України від 3 квітня 1999 року № 357/99 основними завданнями МЗС України є:
- сприяння розвиткові зв’язків із зарубіжними українськими громадами та надання цим громадам підтримки і захисту відповідно до норм міжнародного права та чинного законодавства України;
- захист прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном;
- організація на території України та за кордоном консульської роботи, забезпечення візової політики України, здійснення в межах своїх повноважень паспортної роботи;
- через дипломатичні представництва України за кордоном, консульські установи України за кордоном вжиття заходів для поновлення порушених прав юридичних осіб та громадян України;
- забезпечення громадянам України можливості користуватися у повному обсязі правами, наданими їм законодавством країни перебування та міжнародним правом;
- ведення обліку громадян України, які постійно або тимчасово проживають за кордоном.
Органами МЗС України за кордоном є дипломатичні представництва України й консульські установи. Розпорядженням Президента України від 22 жовтня 1992 р. № 166/92-рп, яке затверджує Положення „Про дипломатичне представництво України за кордоном”, встановлені функції дипломатичного представництва України, які включають:
захист прав та інтересів громадян України та юридичних осіб в державі перебування;
розвиток між Україною і державою перебування співробітництва в галузі економіки, культури і науки.
Згідно указу Президента України від 2 квітня 1994 року № 127/94, який затверджує Консульський статут України, до обов’язків консула відносяться:
вживати заходів для того, щоб юридичні особи та громадяни України користувалися в повному обсязі всіма правами, наданими їм законодавством держави перебування і міжнародними договорами, а також міжнародними звичаями, вживати заходів для відновлення порушених прав юридичних осіб і громадян України;
приймати як письмові, так і усні звернення юридичних осіб та громадян України, іноземних юридичних осіб і громадян з питань, що стосуються виконання його функцій;
вести облік громадян України, які постійно проживають або тимчасово перебувають у його консульському окрузі, сприяти проведенню відповідно до законодавства України референдумів, виборів Президента України, народних депутатів України, надавати допомогу особам які прибули з України для виконання службових обов’язків й перебувають у межах його консульського округу;
інформувати громадян України, які тимчасово перебувають у його консульському окрузі, про законодавство держави перебування, а також про місцеві звичаї;
представляти в установах держави перебування громадян України.
Деякі питання стосовно регулювання міграції, в частині допомоги у працевлаштуванні іммігрантів, вирішує Міністерство соціальної політики України. Згідно Положення про Міністерство соціальної політики України здійснює:
державну політику у сфері трудової міграції, сприяє міжрегіональному перерозподілу робочої сили;
здійснює міжнародне співробітництво, бере участь у підготовці міжнародних договорів України, готує пропозиції щодо укладення, денонсації таких договорів, у межах своєї компетенції укладає міжнародні договори України, забезпечує виконання зобов’язань України за міжнародними договорами у сфері зайнятості, соціального захисту населення, соціального страхування, оплати, нормування та стимулювання праці, охорони і умов праці, пенсійного забезпечення, соціального обслуговування населення, соціально-трудових відносин;
участь у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики у сфері зайнятості, соціального захисту населення.
Тема 5.1. Лекція № 5 „Правове регулювання еміграції в Україні” (тези)
|