КОНСПЕКТ ЛЕКЦІЙ
Тема 1. Державна політика щодо використання та охорони земель
Першочерговим завданням для будь-якого навчання чи дослідження є визначення термінології.
Для даного модуля необхідно передусім визначити поняття самого державного контролю за використанням та охороною земель та структуру побудови державної політики щодо його реалізації у ході розвитку земельних відносин в Україні.
З урахуванням думок науковців, правознавців, найоптимальнішим для сучасних умов є наступне визначення поняття державного контролю за використанням та охороною земель - сукупність здійснюваних органами державної влади організаційно-правових заходів, спрямованих на спонукання суб’єктів земельного права, учасників земельних правовідносин до виконання правил і дотримання норм земельного законодавства та попередження земельних правопорушень, що має на меті забезпечити науково обґрунтоване, раціональне і ефективне використання та охорону земель.
Державний контроль базується на чітких конституційних засадах, функціонує на основі встановлених норм права і завжди тягне за собою певні юридичні наслідки.
Поняття сучасного державного контролю за використанням та охороною земель сформоване у зв'язку із переходом умов господарювання в нашій країні на ринкові засади, реалізацією визначених Конституцією України норм щодо права та розпорядження земельними ресурсами, комплексним реформуванням галузі земельних відносин, і є складовою частиною в цілому функцій державного управління у галузі земельних відносин, котрого як явище взагалі не існувало у попередніх системах державотворення.
Наприклад, за часів Радянського Союзу державне управління не відділялося від управління громадськими організаціями (в т.ч. – партіями) та господарювання (менеджменту). Це призводило до нерозподіленості гілок влади та невіддільності місцевого самоврядування від держави, що сформувало правовий нігілізм у цілих поколінь населення України та знищіло тисячолітні традиції демократії. Крім того, це спричинило до невпорядкованої кадрової політики (коли керівників сільгосппідприємств призначали на чиновницькі посади в органах влади, а громадських діячів з проф.спілок призначали директорами промислових підприємств), що призвело до катастрофічної втрати професіоналізму в державному управлінні. А у господарському устрої цей період обумовлювався абсолютною монополізацією державою господарських прав, зокрема, на розпорядження та володіння земельними ресурсами країни. При таких умовах сама сутність здійснення державного контролю за використанням земель у сучасному розумінні не мала ніякого сенсу.
Недооцінка ролі і значення контролю у “перебудовні” роки змінилась з середини 90-х років усвідомленням необхідності зміцнення цього виду управлінської діяльності. В окремих правових документах з питань охорони земель, а саме Законі України “Про охорону навколишнього природного середовища” від 25 червня 1991року, Законі України “Про природно-заповідний фонд України” від 16 червня 1992 року, Лісовому кодексу України від 21 січня 1994 року, Законі України “Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення“ від 24 лютого 1994 року, Кодексу України "Про надра" від 27 липня 1994 року, Водному кодексу України від 6 червня 1995 року, Законі України “Про пестициди і агрохімікати “ від 1995 року, Законі України “Про відходи” від 5 березня 1998 року та деяких інших, послідовна лінія на посилення ролі і значення контролю стає все більш виразною. Зокрема, в Законі України “Про охорону навколишнього природного середовища” питання контролю і нагляду у галузі охорони земель врегульовані окремим розділом 8, де визначені завдання контролю, коло державних органів, що є суб’єктами контролю, а також підконтрольні об’єкти. Державному контролю у галузі охорони довкілля, згідно зі статтею 35 цього Закону, підлягає використання і охорона земель. Окрема норма Закону регулює особливості здійснення громадського контролю у галузі охорони земель, визначає компетенцію громадських інспекторів з охорони земель, їх основні права і обов’язки.
18 грудня 1990 року Верховною Радою УРСР також був прийнятий Земельний кодекс УРСР з введенням в дію з 15 березня 1991 року. У зв’язку з проголошенням незалежності України 13 березня 1992 року Верховною Радою була прийнята нова редакція земельного кодексу України, який діяв до 1 січня 2001 року. Питання контролю за використанням і охороною земель в цьому Земельному кодексі регламентувалися в розділі п’ятому ”Контроль за використанням і охороною земель та їх моніторинг”, який складався з трьох статей (статті 93, 94,95).
Стаття 93 передбачала завдання державного контролю за використанням і охороною земель, які полягали у забезпеченні додержання всіма державними та громадськими органами, а також підприємствами, установами, організаціями і громадянами вимог земельного законодавства з метою ефективного використання та охорони земель. А стаття 94 передбачала, що державний контроль за використанням і охороною земель здійснювали Ради народних депутатів усіх рівнів, Державний комітет України по земельних ресурсах, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України та інші спеціально уповноваженими на те державними органами. Цією ж статтею передбачалось, що порядок здійснення державного контролю за використанням і охороною земель встановлювався законодавством України. Проте за період дії Земельного кодексу такого закону так і не було прийнято.
На Конференції ООН з питань навколишнього середовища та розвитку в 1992 році, прийнято Декларацію про навколишнє середовище та розвиток. Визнаючи цілісність і взаємозв’язок природи на Землі – нашої оселі, проголосила: Принцип II. Держави повинні прийняти ефективне законодавство щодо охорони довкілля. Враховуючи положення даної декларації, оновлюється земельне законодавство, яке направлене на охорону навколишнього середовища і, зокрема, приймаються правові акти, які передбачають здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
Подальша регламентація питань організації та здійснення державного контролю в галузі використання та охорони земель була здійснена в затвердженому Указом Президента України від 10 лютого 1995 року Положенні “Про Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України”. Відповідно до покладених на нього завдань Мінекобезпеки України повинно було здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель. Положенням було дозволено створювати при Міністерстві спеціальні підрозділи. Саме таким підрозділом, головною метою якого є здійснення державного екологічного контролю, стала Державна екологічна інспекція Мінекобезпеки України. Ця інспекція, згідно з положенням про неї, являла собою систему регіональних і територіальних органів державної виконавчої влади, що організовують і проводять контроль в галузі охорони навколишнього природного середовища. Державна екологічна інспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснювала державний контроль за додержанням вимог законодавства в галузі використання та охорони земель.
Наряду з цим, організаційні питання здійснення державного контролю за використанням і охороною земель на рівні Державного комітету по земельних ресурсах України також були визначені відповідним Тимчасовим положенням, яке затверджене наказом Держкомзему від 29 липня 1996 року. Таким чином Держкомзем України затвердив Тимчасове положення, яке враховувало не загальнодержавні, а відомчі інтереси у галузі контролю за використанням та охороною земель. Таке положення могло мати обов’язковий характер тільки до органів Держкомзему. Для поширення повноважень органів Держкомзему України на інші відомства було необхідне підготовка та прийняття окремого Закону України.
Із зазначеного періоду в Україні пройдено складний шлях від інвентаризації та перерозподілу державних земель до реформування земельних відносин, реструктуризації на засадах приватної власності. В результаті змінилися умови, що визначають форму і зміст землевпорядних дій: ліквідована монополія державної власності на землю, а процес реформування охопив землекористування в усіх галузях економіки і суспільного життя.
Нова система земельних відносин забезпечує рівність прав власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад і держави відповідно до Конституції України. Найважливішим при цьому є юридичне закріплення прав на землю — забезпечення видачі громадянам та юридичним особам державних актів на право власності на землю.
Поява ефективного власника землі, поєднання земельних відносин із фінансовими та розвиток на цій основі інвестиційно-інноваційних процесів сприятимуть значно кращому використанню земельно-ресурсного потенціалу України.
Основний Закон вперше за всю історію нашої держави визнав землю основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, а земля відповідно до Конституції є основною матеріальною і фінансовою базою розвитку суспільства.
Радикальні зміни, що відбулися в аграрному секторі за роки реформи, закріпив Земельний кодекс України, прийнятий Верховною Радою 25 жовтня 2001 року. Він став принципово новим правовим актом, який врегулював такі фундаментальні питання земельного законодавства, як право власності та інші права на землю, межі й гарантії таких прав, їх обмеження й обтяження, а також роль держави та органів місцевого самоврядування у регулюванні земельних відносин.
З часу вступу в дію Земельного кодексу України визначилася земельна політика держави, яка і в подальшому повинна концентруватися на остаточному розв'язанні проблем розвитку відносин власності на землю, формуванні цивілізованого ринку земель, розвитку іпотечного кредитування, удосконаленні системи земельних платежів, підвищенні ефективності державного управління земельними ресурсами, а також на поліпшенні організації державного контролю за використанням і охороною земель.
З метою подальшого удосконалення державної політики, визначення правової, економічної та соціальної основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, для забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля, Верховною Радою України, 19 червня 2003 року прийнятий Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".
Саме цим законодавчим актом України остаточно визначені основні завдання державного контролю за використанням та охороною земель, а саме:
-з абезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України;
- забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель;
- запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення;
- забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.
Також цим Законом визначені основні принципи здійснення державного контролю за використанням та охороною земель:
- забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави;
- пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами;
- повне відшкодування шкоди, аподіяної довкіллю внаслідок порушення земельного законодавства України;
- поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель.
Також діючим законодавством України, на сьогодні, визначені повноваження державних органів влади, місцевого самоврядування у сфері контролю за використанням земельних ресурсів а також органи державного управління, які безпосередньо впроваджують заходи щодо контролю за використанням та охороною земель в Україні.
Функції здійснення державного контролю за використанням та охороною земель покладені на державні органи земельних ресурсів, у складі яких з 2003 року діяв спеціальний підрозділ — Держземінспекція України. Інспекційні органи були створені на рівні кожної області у складі обласних управлінь земельних ресурсів та мали державних інспекторів на рівні кожного адміністративного району.
Основними повноваженнями державних органів земельних ресурсів у сфері контролю за використанням та охороною земель визначені наступні:
а) здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині:
- додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;
- виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;
- додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;
- ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання;
- розміщення, проектування, будівництва та введення в дію об'єктів, що негативно впливають або можуть вплинути на стан земель;
- виконання комплексу необхідних заходів щодо захисту земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, псування, забруднення, засмічення відходами, заростання бур'янами, чагарниками та дрібноліссям;
- дотримання строків своєчасного повернення тимчасово зайнятих земельних ділянок та обов'язкового виконання заходів щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням;
- виконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов'язаних з порушенням ґрунтового покриву, своєчасного проведення рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених проектом рекультивації земель;
- дотримання правил, установленого режиму експлуатації протиерозійних, гідротехнічних споруд, збереження захисних насаджень і межових знаків;
- додержання встановленого законодавством порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва;
- додержання строків розгляду заяв чи клопотань щодо набуття і реалізації прав на землю;
б) внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань щодо:
- приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель;
- обмеження або зупинення освоєння земельних ділянок у разі розробки корисних копалин, у тому числі торфу, проведення геологорозвідувальних, пошукових та інших робіт з порушенням вимог земельного законодавства України;
- припинення будівництва та експлуатації об'єктів у разі порушення вимог земельного законодавства України до повного усунення виявлених порушень і ліквідації їх наслідків;
- припинення права користування земельною ділянкою відповідно до закону;
в) одержання в установленому законодавством порядку від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, власників і користувачів, у тому числі орендарів, земельних ділянок документів, матеріалів та іншої інформації, необхідної для виконання покладених на нього завдань;
г) видачі спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок відповідно до затверджених в установленому законом порядку проектів;
ґ) участь у розробці нормативно-правових актів з питань державного контролю за використанням та охороною земель;
д) вжиття відповідно до закону заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам.
Основними шляхами здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначені наступні:
- проведення перевірок;
- розгляд звернень юридичних і фізичних осіб;
- участь у роботі комісій при прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;
- розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель;
- проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.
Крім цього, на сьогодні, державою врегульовані питання участі у здійсненні державного контролю за використанням та охороню земель органів місцевого самоврядування, державної влади, юридичних, фізичних осіб.
Важливу роль у здійсненні контролю за використанням та охороною земель відіграв прийнятий 21 травня 1997 року Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”.Органи місцевого самоврядування не тільки вирішують земельні спори, погоджують проекти землеустрою, організовують і ведуть земельно-кадастрову документацію, але й здійснюють контроль за дотриманням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель.
Відповідно до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 року певними контрольними повноваженнями в галузі контролю за використанням та охороною земель наділені державні адміністрації зокрема: місцеві державні адміністрації, в межах, визначених Конституцією і законами України здійснюють на відповідних територіях державний контроль за використанням та охороною земель.
Чинним Земельним кодексом України також визначені умови щодо можливості здійснення на території держави самоврядного (стаття 189 Земельного кодексу) та громадського (стаття 190 Земельного кодексу) контролю за використанням та охороною земель.
Самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.
Громадський контроль за використанням та охороною земель здійснюється громадськими інспекторами, які призначаються відповідними органами місцевого самоврядування і діють на підставі положення, затвердженого центральним органом виконавчої влади по земельних ресурсах.
Єффєктивність сучасної державної політики у сфері контролю за використанням та охороною земель невідємно пов'язана із зміцненням та удосконаленням законодавчої та нормативної бази у галузі земельних відносин. На сьогодні у продовження прийнятого у 2001 році Земельного кодексу України затверджено понад 50 законодавчих та нормативних актів, які сприятимуть реалізації його положень, зокрема у частині здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
|