Тема 2. Нормативно-правові акти, що регулюють земельні відносини в Україні
У законодавчому забезпеченні здійснення земельної та аграрної реформи і регулювання земельних відносин в Україні виділяються чотири основні етапи:
перший етап (з 1990 р. до 1992 p.) – у земельному законодавстві переважали норми і принципи, які перейшли у спадок від законів радянського періоду;
другий етап (з 1992 р. до 1996 р.) – прийняті законодавчі акти, які внесли суттєві зміни у реформування земельних відносин, які сприяли прискореному проведенню земельної реформи, наближенню земельного законодавства до аналогічних законів інших держав з розвинутою ринковою економікою та ринками землі;
третій етап (з 1996 р. до 2001 р.) – прийняття Конституції України 28 червня 1996 р. сформувало базу для формування та удосконалення нового земельного законодавства відповідно до сучасних умов реформування земельних відносин та визначило структуру земельного законодавства та основні засади регулювання земельних відносин;
четвертий етап (з 2001 р. і дотепер) – початок повноцінного розвитку земельних відносин на засадах визнання приватної власності.
На кожному з цих етапів приймаються законодавчі та нормативно-правові акти, спрямовані на юридичне забезпечення зміни сутності та характеру відносин власності на землю як об'єкту права власності народу України, реформування суспільних відносин у сфері використання і охорони земель, створення гарантій захисту прав на землю громадян і юридичних осіб, визначення основних функцій державного управління земельним фондом України тощо.
В Україні в основу земельної реформи покладено денаціоналізацію землі шляхом її роздержавлення і приватизації. При цьому мета та завдання земельної реформи визначались, виходячи з конкретних історичних, економічних, політичних, соціальних, правових передумов розбудови незалежної України.
За час проведення земельної реформи відбулися принципові зміни у формах власності на землю, істотно змінилася структура землеволодінь і землекористувань в аграрній сфері. У цілому завершено первинну приватизацію сільськогосподарських угідь країни. Приватизація земель селянами відбулася через передачу земель державної власності недержавним сільськогосподарським підприємствам.
За Указами Президента України від 10 листопада 1994 року №666 "Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва", від 8 серпня 1995 року .№ 729 "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність" за порівняно короткий термін у власність недержавних сільськогосподарських підприємств і громадян безоплатно передано 29,5 млн. га земель державної власності або 48,8% земельного фонду України.
Епоха колективної власності закінчується. Видані селянам сертифікати на право володіння землею обмінюються на повноцінні акти, виділяються земельні ділянки на місцевості, актами закріплюється право вільно розпоряджатися паями. Власники земельних часток (паїв) передають землі в оренду.
З метою інтенсифікації робіт щодо реформування аграрного сектора економіки, захисту прав землевласників було видано ряд Указів Президента, зокрема: №332 від 21 квітня 1998 р. "Про захист прав власників земельних часток (паїв)", №1353 від 15 грудня 1998 р. "Про гарантування захисту економічних інтересів та поліпшення соціального забезпечення селян-пенсіонерів, які мають право на земельну частку (пай)", №529 від 3 грудня 1999 р. "Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки" та ін.
Відповідно до мети земельної реформи у законодавстві України визначаються основні напрями, завдання та організаційно-правові заходи щодо реформування земельних відносин. Основними напрямами земельної реформи є економічний, інституційно-функціональний і правовий (юридичний). Зміст кожного із вказаних напрямів здійснення земельної реформи визначений в Указі Президента України від 30 травня 2001 р. «Про Основні напрями земельної реформи в Україні на 2001-2005 рр.», а також в Указі Президента України від 4 лютого 2000 року щодо розвитку ринку земель населених пунктів та іншого несільськогосподарського призначення, у Постанові Верховної Ради України від 24 грудня 1999 р. «Про Концепцію сталого розвитку населених пунктів», а також у Перехідних положеннях Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року. На основі аналізу цих та інших нормативно-правових актів визначаються напрями державної політики у здійсненні земельної реформи і регулюванні земельних відносин.
Суб'єктами земельних реформаційних правовідносин є Український народ, держава, територіальні громади, органи державної влади та місцевого самоврядування, фізичні і юридичні особи, об'єднання громадян, релігійні організації. Правове становище цих суб'єктів визначається Конституцією України, а також іншими нормативно-правовими актами.
За таких умов актуальним постає питання організації дієвого контролю за використанням та охороною земель. Розподілення функцій у даній сфері земельних відносин, залучення до цього процесу різних гілок влади та місцевого самоврядування, підвищення рівня свідомості землекористувачів, землевласників у питаннях додержання вимог чинного законодавства при використанні земель різного цільового призначення, а також визначення загальних повноважень органів влади різних рівнів у процесі розпорядження землями.
Відповідно до ст. 75 Конституції України основними повноваженнями Верховної Ради України у галузі управління використанням та охороною земель є:
прийняття законів у галузі регулювання земельних відносин;
визначення засад державної політики у галузі використання та охорони земель;
затвердження загальнодержавних програм щодо використання та охорони земель;
встановлення і зміна меж районів і міст;
погодження питань, пов'язаних з вилученням (викупом) особливо цінних земель;
вирішення інших питань у галузі земельних відносин згідно з Конституцією України.
Статтею 92 Конституції України встановлюється, що виключно законами України визначаються засади власності, використання природних, в тому числі земельних, ресурсів. Так, початком реального реформування земельних відносин в Україні слід вважати прийняття Верховною Радою Закону від 30 січня 1992 р. «Про форми власності на землю» і в подальшому — Земельного кодексу України в редакції від 13 березня 1992 р. Значним кроком в реформуванні аграрно-земельних відносин було прийняття Законів України від 14 лютого 1992 р. «Про колективне сільськогосподарське підприємство», від 22 червня 1993 р. «Про внесення змін і доповнень в Закон України «Про селянське (фермерське) господарство» та інші.
Певний час неприйняття відповідних змін до земельних законів Верховною Радою обумовило наявність так званого «земельно-правового вакууму», який частково ліквідовувався Указами Президента України, особливо з питань реформування аграрного сектора економіки. Прийняття Верховною Радою 15 листопада 2001 р. Земельного кодексу України спричиняє інтенсифікацію законодавчого процесу, розроблення і введення в дію цілої низки законів, зокрема «Про розмежування земель права державної та комунальної власності», «Про реєстрацію прав на землю», «Про іпотеку», «Про охорону родючості земель», «Про землеустрій» та інших.
Поряд із своєю основною функцією — законодавчою — Верховна Рада затверджує постанови, які мають програмний характер. Так, 18 грудня 1990 р. парламентом затверджено постанову «Про земельну реформу», 5 березня 1998 р. — «Основні напрями державної політики у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки».
Відповідно до ст. 134 Конституції України Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відома. Згідно з Конституцією Автономної Республіки Крим 1998 року Верховна Рада автономії здійснює представницькі, нормотворчі, контрольні функції та повноваження у межах, передбачених законодавством України.
Земельний кодекс України відносить до повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим у галузі використання та охорони земель на території республіки низку напрямів діяльності, пов'язаних з реалізацією загальнодержавної політики у сфері земельних відносин і захисту земельних прав громадян, юридичних осіб, територіальних громад і держави в цілому. Серед них:
розпорядження землями, що перебувають у спільній власності територіальних громад;
підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок із земель державної власності, що проводяться органами виконавчої влади;
координація здійснення контролю за використанням та охороною земель тощо.
Зазначені повноваження Верховної Ради АР Крим в галузі регулювання земельних відносин суттєво не відрізняються від відповідних повноважень інших регіональних суб'єктів адміністративно-територіального устрою України.
Згідно ст. 113 Конституції України вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів. Якщо Верховна Рада визначає державну політику у галузі використання і охорони земель, то Кабінету Міністрів належить її реалізація. Законодавчі можливості уряду в галузі земельних відносин значно розширені чинним Земельним кодексом, що досить виправдано.
Кабінет Міністрів, з одного боку, виступає як державний орган. Так, він координує хід земельної реформи, організує ведення державного контролю за використанням і охороною земель, ведення земельного кадастру і здійснення моніторингу земель. Крім цього уряд виступає як суб'єкт розпорядження землями державної власності, що має також право на викуп земельних ділянок у інших власників для суспільних потреб.
Повноваження Кабінету Міністрів України у галузі земельних відносин визначені Земельним кодексом України (ст. 13 та ін.). Зокрема:
здійснює повноваження власника щодо земель державної власності згідно з законом у межах і порядку, визначених Земельним кодексом України (відповідно до п. 2 ст. 84 Кодексу);
за погодженням з Верховною Радою України має повноваження на продаж земельних ділянок, що перебувають у власності держави, іноземним державам та іноземним юридичним особам (п. 1 ст. 129 ЗКУ);
уповноважений надавати у постійне користування земельні ділянки із земель державної власності юридичним особам у випадках, визначених статтями 149 та 150 Земельного кодексу України (п. 7 ст. 122);
має право приймати рішення щодо вилучення земельних ділянок державної власності, які перебувають у постійному користуванні, для суспільних та інших потреб (п. 2 та 9 ст. 149);
визначає порядок встановлення та зміни цільового призначення земель (ч. З ст. 20 ЗКУ);
надає дозвіл на проведення розвідувальних робіт на землях заповідників, національних природних парків, дендрологічних та ботанічних садів, археологічних пам'яток (п. З ст. 97 ЗКУ);
затверджує методику грошової та експертної оцінки землі (п. 8 ст. 128 ЗКУ).
Дещо проблематичним і з організаційної, і з фінансової сторони уявляється реалізація положень ст. 126 Земельного кодексу України, згідно з якою право власності і право постійного користування земельною ділянкою посвідчується державними актами, форма яких затверджується Кабінетом Міністрів. Не визначена доля чинності державних актів, виданих власникам землі і землекористувачам на підставі постанови Верховної Ради України від 13 березня 1992 р. «Про форми державних актів на право власності на землю і право постійного користування землею».
Рада Міністрів Автономної Республіки Крим відповідно до п. 2 ст. 38 Конституції АР Крим здійснює виконавчі функції і повноваження, віднесені до самостійного відання АР Крим, зокрема з питань землеустрою, зрошуваного землеробства, архітектури та містобудування та ін. її повноваження як органу управління у сфері земельних відносин визначені в ст. 16 Земельного кодексу України. Серед них слід виділити такі:
розпорядження землями державної власності у межах, визначених Земельного кодексу України;
участь у розробці та забезпеченні виконання загальнодержавних і республіканських програм з питань використання та охорони земель;
координація здійснення землеустрою і державного контролю за використанням та охороною земель;
підготовка висновків щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок та ін.
Згідно Конституції Автономної Республіки Крим Рада Міністрів є виконавчим органом Автономної Республіки Крим і виконує виконавчі функції і повноваження в межах своєї компетенції. Цією обставиною обумовлена наявність окремої статті щодо правомочностей вказаного державного органу у сфері земельних відносин. Але такі повноваження суттєво не відрізняються від земельно-правової компетенції державних адміністрацій інших регіонів України (ст. 17 Кодексу).
Органи місцевого самоврядування (обласні, Київська та Севастопольська міські, районні, районні у містах, сільські, селищні та міські ради) виконують управлінські функції у сфері земельних відносин відповідно до статей 8—12 Земельного кодексу України, законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. (з відповідними змінами), «Про столицю України — місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р. До їх повноважень належать:
розпорядження землями територіальних громад;
підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок із земель державної власності, що проводяться органами виконавчої влади; встановлення та зміна меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць;
організація землеустрою;
забезпечення реалізації державної політики в галузі використання та охорони земель та ін.
Відповідно до п. 21 ст. 43 Закону України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях обласної і районної ради здійснюється вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин. Але ст. 44 передбачалось, що обласні і районні ради делегують певні повноваження відповідним державним адміністраціям. Це, зокрема, підготовка питань про визначення у встановленому законом порядку території, вибір, вилучення (викуп) і надання землі для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією.
Але пункт „б” ст. 8 зазначає, що обласні ради забезпечують підготовку висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок із земель державної власності, що проводяться органами виконавчої влади і не тільки для містобудівних потреб.
Крім того, ст. 5 Закону України від 6 жовтня 1998 р. «Про оренду землі» вказує, що орендодавцями земельних ділянок державної власності виступають районні, обласні, Київська і Севастопольська державні адміністрації, Рада Міністрів АР Крим і Кабінет Міністрів України в межах їх повноважень. Рішення про надання в оренду земельних ділянок наведені органи державної влади приймають при попередньому узгодженні цих питань на сесіях відповідних рад.
Оскільки глава 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» практично містить однотипні повноваження районних і обласних рад, ст. 10 Земельного кодексу України фактично послідовно відтворює положення ст. 8. Земельного кодексу. Однак, якщо і обласні, і районні ради «здійснюють розпорядження землями, що знаходяться у спільній власності територіальних громад» (п. „а” ст. 8 та п. „а” ст. 10), залишається невизначеним адміністративний рівень такої власності і, відповідно, межі компетенції рад.
Попередній Земельний кодекс взагалі не містив подібної статті щодо повноважень районних у містах рад у галузі земельних відносин. В чинному кодексі передбачається, що такі повноваження визначаються міськими радами. В більшості міст України районні ради не мають делегованих їм земельних правомочностей і користуються лише правом «дорадчого голосу» при вирішенні земельних питань на території району.
Ст. 142 Конституції України і ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлюють, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є перш за все земля і природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст.
Повноваження сільських, селищних, міських рад у галузі регулювання земельних відносин поділяються на декілька груп. Як власнику землі раді належить право розпорядження нею, передачі земельних ділянок у власність чи користування, надання в оренду. П. 12 Перехідних положень Земельного кодексу встановлює, що до розмежування земель державної і комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями в межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради.
Як соціально-політична організація населення, що представляє спільні інтереси громади, рада в змозі вилучати земельні ділянки комунальної власності із користування або викупати ділянки у інших власників для суспільних потреб.
Здійснюючи управлінські функції щодо охорони і раціонального використання земель, рада організує землеустрій, здійснює контроль за використанням земель, інформує населення про стан і рух земельних ресурсів тощо.
Ст. 3 Земельного кодексу 1992 р. дозволяла радам або самостійно здійснювати повноваження по передачі, наданню і вилученню земель, або передавати відповідні повноваження виконавчим органам місцевого самоврядування. Чинний Земельний кодекс такого положення не містить, що вважається непослідовним і нелогічним. Адже, по-перше, об'єм земельних справ у селах, селищах і містах суттєво різниться, а по-друге, ради позбавились законодавчої можливості, навіть при бажанні, делегувати деякі земельні повноваження виконавчим органам тієї ж ради.
Згідно ст. 133 Конституції України міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України. 15 січня 1999 р. Верховною Радою прийнято Закон «Про столицю України — місто-герой Київ». Особливий правовий статус зазначених міст потребує наявності у Земельному кодексі окремої статті щодо компетенції відповідних рад. Але перелік їх земельних правомочностей суттєво не відрізняється від повноважень інших міських рад. Більш того, деякі з них певною мірою некоректні.
Так, зокрема, пунктом „є” статті 9 Земельного кодексу України передбачається можливість прийняття місцевою радою рішення щодо звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок. Це суперечить п. 3 ст. 212 цього ж Кодексу, де передбачається, що повернення самовільно зайнятих земельних ділянок провадиться за рішенням суду.
Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві і Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації, компетенція яких визначена відповідним Законом України від 9 квітня 1999 р.
Ст. 13 цього Закону вказує, що до питань, які вирішуються місцевими державними адміністраціями, належать питання використання землі, природних ресурсів та охорони довкілля.
Повноваження місцевих державних адміністрацій визначені в ст. 17 Земельного кодексу України та Законі України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації» (з відповідними змінами). Земельний кодекс досить чітко сформулював повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим і місцевих адміністрацій у галузі земельних відносин (на відміну від виконавчих органів місцевого самоврядування). Це, перш за все, стосується можливості розпорядження землями державної власності у межах, визначених Земельного кодексу України. Крім того, місцеві державні адміністрації в сфері управління земельними відносинами:
беруть участь у розробці та забезпеченні виконання загальнодержавних і регіональних програм з питань використання та охорони земель;
координують здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель;
підготовку висновків щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок;
викуп земельних ділянок;
викуп земельних ділянок для суспільних потреб у межах, визначених Земельним кодексом України;
підготовку висновків щодо встановлення та зміни меж сіл, селищ, районів, районів у містах та міст.
Інші земельні функції державних адміністрацій присвячені управлінню земельним фондом на певній території — координації землеустрою, діяльності державних органів земельних ресурсів, державному контролю за використанням та охороною земель тощо. Пункт 12 Перехідних положень Земельного кодексу встановлює, що до розмежування земель державної і комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями за межами населених пунктів здійснюють відповідні органи виконавчої влади, тобто місцеві державні адміністрації.
Серед законів як джерел земельного права особливе місце посідає Земельний кодекс України. Він є загальногалузевим кодифікованим спеціалізованим законом у системі законодавства України, а в системі земельного законодавства—основним. Цей закон покликаний стати інтегруючою і цементуючою основою для становлення і розвитку земельного законодавства. Його мета не зводиться до вичерпної, повної і детальної регламентації всіх без винятку земельних відносин. У зв'язку з цим у ньому, поряд з нормами прямої дії, містяться і відсильні норми. Земельний кодекс є тим законодавчим актом, який покликаний конкретизувати й деталізувати основні положення Конституції України у сфері регулювання земельних відносин та визначити основні положення інститутів земельного права.
У ньому закріплено публічно-правове значення земельних відносин. Щодо регулювання відносин земельної власності, то їх правова регламентація здійснюється саме Земельним, а не Цивільним кодексом. Як справедливо підкреслюється у літературі, це фактично перемога земельно-пра¬вової концепції зазначених відносин, яка створює можливість повніше і всебічно враховувати особливості землі як об'єкта правових відносин. Такий підхід не виключає застосування до зазначених відносин цивільно-правових приписів у субсидіарному порядку.
За змістом, структурою та напрямами чинний Земельний кодекс України істотно відрізняється від Земельного кодексу 1992 р. Він відображає стратегію держави, спрямовану на поглиблення і подальший розвиток земельної реформи, створює необхідну законодавчу основу для подальшої нормотворчої та правозастосовної практики. Цей кодифікований земельний закон регулює суспільні відносини щодо землі як матеріальної основи суверенітету й територіальної цілісності держави, просторової бази довкілля, системи розселення та транспортних мереж, засобу виробництва у сільському та лісовому господарстві, об'єкта економічного обігу та відносин права власності. Структурно Земельний кодекс України складається з 10 розділів, які включають 212 статей. У Загальній частині Кодексу визначаються його основні принципові положення, відтворюється ст. 14 Конституції України, за якою земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. У цьому розділі закріплений пріоритет Конституції України та Земельного кодексу над іншими нормативно-правови¬ми актами у галузі регламентації земельних відносин. Останні можуть регулювати земельні відносини лише відповідно до Конституції та цього Кодексу. Закріплення зазначених положень фактично свідчить про те, що на законодавчому рівні встановлено принципово нове співвідношення Земельного кодексу з іншими поресур-совими кодексами. Земельний кодекс по суті посідає домінуюче місце в системі поресурсових кодексів, серед цих кодексів він є пріоритетним. Принципи земельного законодавства, які закріплені в Кодексі і відображають сучасні досягнення теорії земельного права, забезпечують єдність положень земельного права з тими суспільними процесами, в яких реалізуються правові поняття. Як вихідні базові засади вони надають земельному законодавству організованого системного характеру і виступають вузловим стрижнем його змісту. Серед них самостійне місце посідають принципи, які мають земельно-екологічну спрямованість. Чинний Земельний кодекс як основне джерело земельного права, зберігаючи певну наступність з попереднім кодексом, містить ряд новел, закріплює сукупність приписів нових пра¬вових інститутів. Так, насамперед, слід зазначити, що основ¬ний земельний закон закріплює таку концепцію регулювання земельних відносин, яка, з одного боку, передбачає утвердження переважного права державної власності на землю, а з другого—визначає основні засади реалізації права приватної власності на землю та поступовий розвиток ринкових земельних відносин. У зв'язку з цим у Земельному кодексі містяться положення, які для практики регулювання земельних відносин є новими. Він, зокрема, закріплює приватну, комунальну та державну форму власності на землю і передбачає можливість використання земельних ділянок на засадах спільної власності; допускає можливість набуття у приватну власність земельних ділянок фактично із всіх категорій земель; передбачає проведення розмежування земель державної і кому¬нальної власності; визначає перелік земель, які не можуть передаватись у приватну власність; закріплює способи та механізм придбання громадянами та юридичними особами зе¬мельних ділянок у власність тощо. Вперше його норми набули екологізованого характеру. Земельний кодекс істотно посилює органічний зв'язок земельних та екологічних відносин та закріплює пріоритетний характер перших. У ньому замість шести виділено дев'ять категорій земель, які характеризуються різним правовим режимом використання та охорони. Статус окремих категорій набули землі оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного призначення. Уперше кодекс визнав грунти об'єктом особливої охорони. Новий Земельний кодекс як один з різновидів користування чужою земельною ділянкою запровадив (фактично відтворив) правовий інститут земельних сервітутів. Він встановив положення щодо добросусідських відносин власників землі та землекористувачів, запровадив поняття обмежень, які можуть застосовуватися до використання земельних ділянок. Земельний кодекс України як принципово новий доку-мент ринкового спрямування встановлює обов'язковість продажу земельних ділянок державної та комунальної форм власності суб'єктам підприємницької діяльності на конкурентних засадах шляхом проведення земельних торгів у формі аукціону чи конкурсу, визначає головні положення застави земельних ділянок, які належать громадянам та юридич¬ним особам на праві власності та ін. Самостійний розділ «Прикінцеві положення» містить нор¬ми, якими встановлюється порядок введення в дію Кодексу: скасовується Земельний кодекс у редакції 1992 р.; зазначається, що закони та інші нормативно-правові акти мають діяти у частині, що не суперечать Кодексу; доручається Кабінету Міністрів України підготувати та подати на розгляд Верховної Ради України та Президента України пропозиції про внесення змін до законодавчих актів, що випливають з цього Кодексу, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із ним, розробити проекти законів, які забезпечать реалізацію та розвиток фундаментальних положень Кодексу тощо. Нарешті, в останньому розділі «Перехідні положення» врегульовується порядок дій органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування при виконанні рішень з питань, які прийняті до набрання чинності цим Кодексом. Земельний кодекс, будучи основним джерелом земельного права, являє собою правову основу формування земельного законодавства. Він не дає докладних і вичерпних відповідей на всі питання, які виникли у процесі реалізації земельної реформи, а лише закладає підвалини для подальшої законотворчості1. Характерною особливістю цього джерела земельного права є те, що більшість його норм не мають прямої дії. Таке положення зумовлює необхідність розробки інших законів чи підзаконних нормативних актів. У зв'язку з цим найбільш перспективним напрямом розвитку національного земельного законодавства в сучасних умовах слід вважати прийняття заснованих на методологічній базі чинного Земельного кодексу відповідних земельних нормативно-правових актів. Це пов'язано з тим, що значна частина норм ЗК України вимагає прийняття кількох десятків земельних законів та інших нормативних актів різної юридичної сили, які були б присвячені основним інститутам земельного права.
Крім цього, земельні відносини регулюються також нормативно-правовими актами, основне призначення яких полягає у регламентації інших суспільних відносин: екологічних, містобудівних, адміністративних та ін. Ці нормативно-правові акти регулюють більш широкий спектр суспільних відносин, у тому числі вони містять і правові норми, присвячені регулюванню певних земельних відносин. До переліку таких законодавчих акті входять Закони України “Про основи містобудування” від 16 листопаді 1992 р., “Про сільськогосподарську кооперацію” від 17 липня 1997 р., “Про планування і забудову територій” від 20 квітня 2000 р., “Про автомобільний транспорт” від 5 квітня 2001 р., “Про Генеральну схему планування території України” від 7 лютого 2002 р., “Про особисте селянське господарство” від 15 травня 2003 р., Закон України "Про оренду землі", Закон України "Про селянське (фермерське) господарство" та ін.
Крім законодавчих актів, важливу роль у формуванні системи нормативно-правової бази у галузі земельних відносин відіграють підзаконні акти.
З урахуванням положень Конституції та законів України розрізняють такі види підзаконних актів як джерел земель-ного права: постанови та інші нормативно-правові акти Верховної Ради України, нормативні укази і розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України та нормативно-правові акти міністерств та інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також нормативно-правові акти суб'єктів місцевого самоврядування.
До підзаконних правових актів як джерел земельного права належать і закони Автономної Республіки Крим, які регламентують суспільні земельні відносини.
Серед нормативно-правових актів, що є джерелами земельного права, самостійне місце посідають постанови Верховної Ради України із земельних питань, які вона приймає відповідно до ст. 91 Конституції.
До таких джерел відносять, зокрема, постанови Верховної Ради України «Про земельну реформу» від 18 грудня 1990 р., «Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі» від 13 березня 1992 р, «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» від 5 березня 1998 р.3 та ін.
Елементом системи джерел земельного права, які приймаються органами виконавчої влади, є обов'язкові для виконання нормативні укази та розпорядження Президента України. До цієї групи джерел земельного права входять, скажімо, Указ «Про заходи щодо подальшого розвитку садівництва та городництва» від 23 вересня 1999 р.
Широке коло суспільних земельних відносин регламентують постанови й розпорядження Кабінету Міністрів України. Цей вищий орган у системі органів державної виконавчої влади приймає нормативно-правові акти на розвиток і виконання Конституції і законів України, а також указів Президента України. Постановами уряду оформляються найважливіші рішення у сфері земельних відносин, а рішення з оперативних, поточних питань видаються у вигляді розпоряджень.
Слід зазначити, що цей орган також приймає відповідні постанови на виконання прямої вказівки, яка може бути зафіксована в законі, постанові Верховної Ради чи Указі Президента України. Так, наприклад, згідно зі ст. 20 ЗК України зміна цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України. На виконання цього припису Кабінет Міністрів України 11 квітня 2002 р. затвердив Порядок зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб.
Джерелами земельного права виступають також нормативні акти міністерств, державних комітетів, інших центральних органів державної виконавчої влади, господарського управління і контролю. Ці акти (накази, інструкції та ін.) покликані деталізувати загальні положення, закріплені в законах, постановах і розпорядженнях Кабінету Міністрів, указах Президента України, присвячених регламентації земельних відносин.
Для впорядкування відомчої правотворчої діяльності Міністерство юстиції України здійснює державну реєстрацію цих актів на предмет їх повної відповідності чинному законодавству.
У структурі джерел земельного права є також нормативні рішення й розпорядження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Вони мають переважно деталізуючий характер. їх головне завдання полягає у забезпеченні конкретизації тих положень, які закріплено в актах загального регулювання. Так, голови місцевих державних адміністрацій приймають розпорядження у межах повноважень, у тому числі з питань застосування земельного законодавства, відповідно до Конституції та Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать чинному законодавству або інтересам територіальних громад, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або суду.
Органи місцевого самоврядування у межах повноважень, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами, приймають рішення, які теж можуть виступати джерелами земельного права.
Значну роль у забезпеченні єдиної правозастосовної практики та зміцнення законності в галузі земельних відносин відіграють керівні роз'яснення пленумів Верховного Суду і Вищого господарського суду України.
Особлива роль у правовій системі належить рішенням Конституційного Суду України, які згідно зі ст. 150 Конституції є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені. Конституційний Суд має виключне право на офіційне тлумачення Конституції та законів України. Це передбачає не лише скасування чи зміну окремих положень зазначених нормативно-правових актів, а й видання нових конституційних нормативно-правових приписів, у тому числі у сфері земельних відносин.
|