5.3. Організація та органи проведення фінансового контролю
Організація фінансового контролю завжди потребує чіткого визначення його суб'єктів, правовий статус та повноваження яких визначаються як законодавством держави, так і нормативно-правовими актами суб'єктів фінансової діяльності. Суб'єкти або органи фінансового контролю — носії контрольних функцій щодо об'єкта контролю.
У більшості країн світу сформовані й розвиваються три незалежні одна від одної гілки фінансового контролю, що містять усі належні їм елементи, а саме:
1) державна сфера — система державного фінансового контролю;
2) муніципальна сфера — система фінансового контролю органів місцевого самоврядування та місцевої виконавчої влади;
3) сфера громадянського суспільства з незалежною системою фінансового контролю.
Провідне місце належить системі державного фінансового контролю. Суб'єктами державного фінансового контролю є органи державної влади, яка згідно з конституційними принципами поділяється на законодавчу, виконавчу й судову. Відповідно, сукупність контрольних органів становить інфраструк-ТУРУ державного фінансового контролю, визначальне місце серед яких належить органам законодавчої влади — ініціаторові та виконавцеві державного фінансового контролю.
Верховна Рада України. Парламентський контроль у більшості розвинутих країн здійснюється, як правило, шляхом незалежних зовнішніх ревізійних перевірок урядових рахунків і відомчих операцій незалежним ревізором від імені законодавчого органу і його комітетами, створеними з цією метою.
Конституція України визначає загальні засади і характер участі у процесі фінансового контролю Верховної Ради України та її комітетів, насамперед Комітетів з питань бюджету та з пи-тань фінансів і банківської діяльності, які здійснюють безперервний парламентський контроль за станом і рухом державних фінансів. У ст. 85 Конституції закріплено повноваження Верховної Ради України, пов'язані зі здійсненням фінансового контролю (діяльності) (див. попередню тему).
Згідно зі ст. 109 БКУ до повноважень Верховної Ради України з контролю за додержанням бюджетного законодавства належать:
1) заслуховування звітів про стан виконання Державного бюджету України, в т. ч. заслуховування звітів розпорядників бюджетних коштів про використання його коштів;
2) контроль за використанням коштів резервного фонду Державного бюджету України.
Забезпечуючи проведення контролю за додержанням бюджетного законодавства, комітети Верховної Ради України беруть участь у підготовці до розгляду Верховною Радою України проекту закону про Державний бюджет України, готують і попередньо розглядають питання щодо контролю за виконанням та звіту про виконання бюджету в частині, що належить до компетенції комітетів. Зокрема, до повноважень Комітету Верховної Ради України з питань бюджету з контролю за додержанням бюджетного законодавства належать:
1) контроль за відповідністю поданого КМУ проекту закону про Державний бюджет України Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період та підготовка відповідного висновку;
2) контроль за відповідністю законопроектів, поданих на розгляд Верховної Ради України, бюджетному законодавству.
Президент України. Контрольні повноваження у сфері фінансової діяльності держави випливають з його статусу глави держави та гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Безпосереднє здійснення контрольних функцій може реалізуватися Президентом під час підписання ним прийнятих Верховною Радою України законів, наприклад, закону про Державний бюджет України на поточний рік або будь-яких інших законів у сфері організації та регулювання фінансової діяльності. Свої повноваження він може реалізувати також шляхом прийняття указів, дія яких спрямована на регулювання фінансових відносин.
Кабінет Міністрів України. Здійснює контроль за державними фінансами в ході безпосередньої практичної реалізації фінансової політики України, державної політики у галузі ціноутворення й оплати праці, складання та виконання Державного бюджету України і звіту про його виконання, здійснення загальнодержавних і міждержавних економічних програм, створення і керівництва діяльністю різних фондів тощо. Поточна діяльність КМУ нерозривно пов'язана з управлінням державними фінансами і контролем за їх найраціональнішим витрачанням. У межах своїх повноважень уряд також здійснює відомчий державний контроль за фінансами міністерств і відомств загальної компетенції з погляду управління державними фінансовими ресурсами.
Фінансовий контроль на місцях здійснюють Верховна Рада України і Рада міністрів АРК, інші регіональні і місцеві органи самоврядування під час розгляду проектів і затвердження відповідних бюджетів і звітів про їх виконання, при внесенні до цих бюджетів змін і корективів протягом їх виконання, під час заслуховування інформацій і звітів голів постійних комісій про витрачання бюджетних ресурсів, керівників інших органів з питань фінансової діяльності.
Рахункова палата. Відповідно до ст. 98 Конституції України здійснює контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України. За Законом України "Про Рахункову палату" до її завдань у сфері фінансового контролю належать:
1) організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, у т. ч. коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням;
2) здійснення контролю за утворенням і погашенням внутрішнього та зовнішнього боргу України, визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів;
3) контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля;
4) контроль за законністю та своєчасністю руху коштів Державного бюджету України та коштів позабюджетних фондів в установах НБУ та уповноважених банках;
5) регулярне інформування Верховної Ради України, її комітетів про хід виконання Державного бюджету України та стан погашення внутрішнього і зовнішнього боргу України, про результати здійснення інших контрольних функцій.
За ст. 110 БКУ до повноважень Рахункової палати щодо дотримання бюджетного законодавства належить здійснення контролю за:
1) використанням коштів Державного бюджету України відповідно до закону про Державний бюджет України;
2) утворенням, обслуговуванням і погашенням державного боргу України;
3) ефективністю використання та управління коштами Державного бюджету України;
4) використанням бюджетних коштів у частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій та делегованих місцевому самоврядуванню повноважень органів виконавчої влади щодо доходів і видатків.
Для забезпечення виконання своїх завдань контролери Рахункової палати проводять фінансові перевірки, ревізії в апараті Верховної Ради України, органах виконавчої влади, НБУ, Фонді державного майна України, інших підзвітних Верховній Раді України органах, у місцевих державних адміністраціях та органах місцевого самоврядування, а також на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності, в об'єднаннях громадян, недержавних фондах та інших недержавних некомерційних громадських організаціях у тій частині їх діяльності, яка стосується використання коштів Державного бюджету України.
Ревізії та перевірки Рахункової палати можуть бути як плановими, так і позаплановими. Однак, на відміну від інших контролюючих органів, які особисто виступають ініціаторами проведення позапланових перевірок, останні проводяться за рішенням колегії Рахункової палати на основі постанов або протокольних доручень Верховної Ради України, звернень парламентських комітетів та запитів народних депутатів України, за якими парламент прийняв рішення, а також звернень та пропозицій Президента України та КМУ. На думку Л.А. Савченко, такий підхід є неправильним, і Рахунковій палаті як вищому контрольному органу на законодавчому рівні слід дати можливість за власною ініціативою проводити позапланові перевірки.
У разі виявлення під час ревізій (перевірок) та обстежень фактів привласнення грошей і матеріальних цінностей, інших зловживань контролери Рахункової палати можуть передавати матеріали ревізій (перевірок) та обстежень до правоохоронних органів з інформуванням про це Верховної Ради України.
Міністерство фінансів України.
Особлива роль у здійсненні фінансового контролю належить спеціалізованим органам державної виконавчої влади з управління фінансами, для яких сама фінансова діяльність є основною. Вони становлять єдину підсистему фінансово-кредитних органів. її очолює МФУ, яке здійснює контроль за виконанням Державного бюджету України, за додержанням установами НБУ і комерційних банків правил касового виконання Державного бюджету України щодо доходів. Крім того, Мінфін України встановлює порядок ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання державного і місцевих бюджетів, кошторисів витрат бюджетних установ, установлює форми обліку та звітності з касового виконання бюджетів.
Мінфін України здійснює контроль за випуском та обігом цінних паперів, веде загальний реєстр випуску цінних паперів в Україні, видає дозволи на здійснення діяльності з випуску й обігу цінних паперів, а також контролює зберігання й ефективність використання закріпленого за підприємствами, установами та організаціями державного майна. У межах встановлених повноважень Мінфін України проводить у міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях, в установах банків та інших фінансово-кредитних установах усіх форм власності перевірки фінансово-бухгалтерських документів, звітів, планів, кошторисів та інших документів щодо зарахування, перерахування і використання бюджетних коштів, а також одержує пояснення, довідки й відомості з питань, що виникають під час перевірки. Також Міністерство контролює додержання суб'єктами підприємницької діяльності законодавства, яке регулює питання видобутку, виробництва, використання і реалізації дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння тощо. Для здійснення контролю МФУ має право:
1) одержувати в установленому порядку від центральних та місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів АРК, органів місцевого самоврядування інформацію тощо;
2) одержувати в установленому порядку матеріали щодо надходження та використання коштів цільових бюджетних і державних позабюджетних фондів, їхні кошториси та звіти про їх виконання;
3) одержувати від центральних та місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій усіх форм власності дані, необхідні для здійснення контролю за раціональним і цільовим витрачанням коштів, що виділяються з бюджету;
4) одержувати в установленому порядку від установ банків та інших фінансово-кредитних установ довідки про операції та стан поточних бюджетних рахунків підприємств, установ та організацій усіх форм власності, що використовують кошти Державного бюджету України і державних позабюджетних фондів;
б) представляти КМУ за його дорученням під час розгляду питань про надання кредитів під гарантію КМУ у межах розміру державного боргу, затвердженого законом про Державний бюджет України на відповідний рік.
Регіональні і місцеві фінансові органи контролюють використання коштів, виділених із вищестоящих бюджетів, ефективність використання коштів, виділених із позабюджетних фондів місцевих органів самоврядування, контролюють додержання вимог законодавства про використання коштів, виділених на оплату праці, утримання легкових автомобілів і службові відрядження; перевіряють правильність проведення виплат і компенсацій за рахунок державного та місцевих бюджетів.
Державно казначейство України.
У сфері додержання бюджетного законодавства здійснює бухгалтерський облік усіх надходжень та витрат Державного бюджету України; встановлює єдині правила ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів, кошторисів, видає інструкції з цих питань та здійснює контроль за їх додержанням; контролює відповідність платежів узятим зобов'язанням та бюджетним асигнуванням (ст. 112 ВКУ).
Державна контрольно-ревізійна служба.
Здійснює державний контроль за витрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку та звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах та організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів, розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігає їм у подальшому.
Органи ДКРС України у сфері додержання бюджетного законодавства здійснюють контроль за: цільовим та ефективним використанням коштів Державного бюджету України та місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів, одержаних під гарантію КМУ; порядком ведення бухгалтерського обліку та достовірністю звітності про виконання Державного бюджету України і місцевих бюджетів, кошторисів.
Для вдосконалення фінансового контролю ДКРС щомісяця надає Верховній Раді України та МФУ узагальнені результати звітів про проведені перевірки.
Підрозділи Державної контрольно-ревізійної служби у межах установлених повноважень мають право:
1) ревізувати і перевіряти у міністерствах, державних комітетах та інших органах державної виконавчої влади, державних фондах, на підприємствах, в установах та організаціях грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо);
2) безперешкодного доступу на склади, у сховища, виробничі та інші приміщення для їх обстеження і з'ясування питань, пов'язаних із ревізією або перевіркою;
3) залучати на договірних засадах кваліфікованих фахівців відповідних міністерств, державних комітетів, інших органів державної виконавчої влади, державних фондів, підприємств, установ та організацій;
4) вимагати від керівників об'єктів, що ревізуються або перевіряються, проведення інвентаризацій основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, грошових коштів і розрахунків, за необхідності опечатувати каси та касові приміщення, склади, архіви тощо;
5) інші.
Державна податкова служба України.
У сфері мобілізації фінансових ресурсів і формування дохідної частини бюджетної системи України визначальне місце займають органи ДПСУ. Безпосередньо організацію податкової роботи та здійснення фінансового контролю покладено на первинну ланку ДПС — податкові інспекції. ДПІ у районах, містах без районного поділу, районах у містах, міжрайонні та об'єднані державні податкові інспекції виконують такі функції:
1) здійснюють контроль за додержанням законодавства про податки, інші платежі;
2) забезпечують облік платників податків, інших платежів, правильність обчислення і своєчасність їх надходження, а також здійснюють реєстрацію фізичних осіб — платників податків та інших обов'язкових платежів;
3) контролюють своєчасність подання платниками податків бухгалтерських звітів і балансів, податкових декларацій, розрахунків та інших документів, пов'язаних з обчисленням податків, інших платежів, перевіряють достовірність документів щодо правильності визначення об'єктів оподаткування й обчислення податків, інших платежів;
4) здійснюють у межах своїх повноважень контроль за законністю валютних операцій, додержанням установленого порядку розрахунків зі споживачами з використанням електронних контрольно-касових апаратів, товарно-касових книг, лімітів готівки в касах та її використанням для розрахунків за товари, роботи і послуги, а також за наявністю свідоцтв про державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, ліцензій, патентів, інших спеціальних дозволів на здійснення деяких видів підприємницької діяльності;
5) ведуть облік векселів, що видаються суб'єктами підприємницької діяльності під час здійснення операцій із давальницькою сировиною у зовнішньоекономічних відносинах та щомісяця подають інформацію місцевим органам державної статистики; здійснюють контроль за погашенням векселів; видають суб'єктам підприємницької діяльності дозволи на відстрочення оплати (погашення) векселів із зазначених операцій;
6) інші.
Податкові органи уповноважені розглядати звернення громадян, підприємств, установ та організацій з питань оподаткування та, в межах своїх повноважень, з питань валютного контролю, а також скарги на дії посадових осіб державних податкових інспекцій. Для забезпечення всеохопного і постійного фінансового контролю податкові органи подають у встановлені законодавством строки відповідним фінансовим органам та органам Державного казначейства України звіти про надходження податків та інших обов'язкових платежів.
Відповідні підрозділи податкової міліції в межах установлених законодавством повноважень розшукують платників, які ухиляються від оподаткування, а також порушують справи про вчинені злочини у сфері оподаткування.
Для проведення перевірки працівники податкових органів, у т. ч. податкової міліції, повинні мати службові посвідчення та посвідчення на перевірку. Посвідчення на перевірку має оформлятися на кожного працівника, який бере участь в оперативних перевірках суб'єктів підприємницької діяльності. Посвідчення є дійсним на зазначений у ньому час. Кожне посвідчення на перевірку друкується на бланку Державної податкової адміністрації і має бути зареєстроване в журналі обліку видачі посвідчень на перевірку. Порядок ведення журналу визначається головою відповідної державної податкової адміністрації. Працівники без належно оформленого посвідчення на перевірку не мають права перевіряти суб'єкти підприємницької діяльності.
Порядок проведення перевірок аналогічний з організацією діяльності контрольно-ревізійної служби.
Державна пробірна палата України — спеціальний орган державного фінансового контролю, якому підпорядковані державні міжобласні інспекції та постійні контролери на підприємствах із виробництва дорогоцінних металів та обробки алмазів, їх завданням є здійснення контролю за випробуванням і зберіганням дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та виконання з ними операцій. Пробірному наглядові підлягають усі суб'єкти підприємництва незалежно від форм власності, а також громадяни — суб'єкти підприємницької діяльності, що здійснюють вищезазначені види діяльності. Органи пробірного нагляду здійснюють випробування, контрольний аналіз і клеймування ювелірних та інших побутових виробів із дорогоцінних металів як вироблених в Україні, так і ввезених з-за кордону для продажу; роблять арбітражний контрольний аналіз для визначення вмісту дорогоцінних металів, реєструють суб'єкти, що здійснюють операції з дорогоцінними металами та виконують інші функції.
Державний митний комітет України (Держмитком) у сфері митно-фінансового регулювання є основним органом фінансового регулювання — центральний орган державної виконавчої влади, підвідомчий КМУ. Комітет організовує здійснення митної політики, забезпечує ефективне функціонування митної системи, у межах своїх повноважень організовує та контролює виконання актів законодавства України про митну справу.
Держмитком виконує такі завдання:
1) визначає і здійснює економічні та організаційні заходи щодо реалізації митної політики;
2) проводить роботу з удосконалення контролю за додержанням законодавства України про митну справу;
3) забезпечує використання засобів митно-тарифного і поза-тарифного регулювання під час переміщення товарів та інших предметів через митний кордон України;
4) здійснює контроль за додержанням правил переміщення валютних цінностей через митний кордон України;
5) розробляє і подає КМУ проекти програм розвитку та вдосконалення інфраструктури митних органів, соціального захисту їх працівників, забезпечення митних органів транспортом, технікою, спеціальними засобами та іншими матеріальними ресурсами, бере участь у підготовці відповідних державних комплексних програм;
6) забезпечує своєчасне і повне внесення до Державного бюджету України мита, а також коштів, що надходять від діяльності митних органів і підлягають зарахуванню до Державного бюджету України;
7) сприяє розвиткові зовнішньоекономічних зв'язків, у т. ч. шляхом розширення мережі митниць і раціонального їх розміщення, тощо.
Національний банк України.
Є основним контрольним органом у сфері грошово-кредитного обігу забезпечення фінансового контролю та банківського нагляду. У межах конституційних повноважень Рада НБУ розробляє Основні засади грошово-кредитної політики та здійснює контроль за її проведенням. НБУ здійснює нагляд за діяльністю комерційних банків, що є суб'єктами підприємницької діяльності, їх відділень, філій, представництв по всій території України. Такий нагляд спрямований на забезпечення стабільності банківської системи, захист інтересів вкладників шляхом зменшення ризиків у діяльності комерційних банків. Фінансовий контроль НБУ спрямований на скорочення зовнішніх і внутрішніх банківських ризиків: ліквідності, кредитних, валютних, облікового відсотка тощо. Стратегічну політику служби банківського нагляду НБУ визначають її контрольно-наглядові функції, які концентруються за кількома формами контролю.
Початковий контроль здійснюється з метою чіткого й повного визначення вимог для отримання ліцензії на проведення банківських операцій. Проводиться на стадії державної реєстрації банків та їх філій і дає змогу ще до вирішення питання стосовно відкриття банку впевнитися у його майбутній надійності. Основною метою початкового контролю є допущення на фінансово-кредитний ринок країни лише таких банків, умови діяльності яких відповідають установленим НБУ обов'язковим вимогам і не створюють загрози інтересам їх клієнтів. За Законом України "Про банки і банківську діяльність" вимоги контролю передбачають подання до НБУ для державної реєстрації відповідних установчих документів, що відповідають чинному законодавству України. Зазначені вимоги стосуються: обсягу капіталу; джерел внесків до статутних фондів банків; фінансового стану засновників банків; кваліфікації, професійної придатності та ділової репутації керівників банку; бізнес-плану, що визначає основні види діяльності, які банк планує здійснювати на найближчий рік, та стратегію діяльності банку на найближчі три роки.
Основними вимогами для отримання банківської ліцензії є: наявність сплаченого та зареєстрованого підписного капіталу у розмірі, що встановлюється законодавством; належна забезпеченість банку банківським обладнанням, комп'ютерною технікою, приміщеннями; рівень професійної придатності керівників банку тощо.
Попередній контроль здійснюється з метою додержання вимог розумного (з оптимальним ризиком) ведення справ, заборони або обмежень окремих видів діяльності, відрахувань від резервів страхування активних операцій банків, які гарантують безпеку та стабільність банку і захист інтересів його клієнтів. Ґрунтується на перевірці та аналізі звітності, що її надають комерційні банки до НБУ (документальна ревізія). Проведення документальної ревізії дає можливість спостерігати за динамікою економічних нормативів для визначення реальних можливостей і перспектив розвитку кожного конкретного банку, а також імовірності та причин виникнення можливих негативних явищ у його подальшій діяльності. Контроль включає також: заборону або обмеження банківської діяльності; встановлення обмежень щодо відрахувань під час формування резервних фондів страхування активних операцій і контроль за їх виконанням; запровадження штрафних санкцій адміністративного і фінансового характеру.
Поточний контроль проводиться шляхом інспектування, здійснення комплексних і тематичних перевірок поточної діяльності банків та їх установ (ревізії на місцях), а також розроблення і вжиття заходів щодо їх організаційного закріплення. Під час інспектування перевіряються: законність здійснюваних операцій; стан бухгалтерського обліку; діяльність служби внутрішнього банківського аудиту; достовірність звітів; відповідність законодавству локальних актів банківської установи тощо. Поточний контроль передбачає визначення методів і форм перевірки банків, розробку заходів їх організаційного зміцнення і фінансового оздоровлення та їх застосування.
Основні вимоги поточного контролю: проведення комплексних і тематичних перевірок банків; надання керівництву банків рекомендацій щодо поліпшення діяльності за результатами інспектування; застосування санкцій до банків, які порушили законодавчо-нормативні акти, що регулюють банківську діяльність; прийняття рішень за підсумками інспектування. НБУ здійснює банківський нагляд на індивідуальній та консолідованій основі і застосовує заходи впливу за порушення вимог законодавства щодо банківської діяльності.
ДКЦПФР. Згідно з п. 9 ст. 8 Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні" до повноважень Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку належить проведення перевірок та ревізій фінансово-господарської діяльності емітентів, осіб, що здійснюють професійну діяльність на ринку цінних паперів, фондових бірж та саморегулів-них організацій. Такі перевірки і ревізії проводяться Комісією самостійно або разом з іншими відповідними органами. Згідно з абзацом 4 частини другої ст. 9 цього Закону уповноважені особи Комісії мають право залучати за погодженням із відповідними центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевої влади та самоврядування, підприємствами та об'єднаннями їх спеціалістів, депутатів місцевих Рад (за їх згодою) для проведення перевірок та ревізій.
Відповідно до положень ст. З та 8 Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні" перевірки та ревізії фінансово-господарської діяльності є одним із засобів контролю за дотриманням чинного законодавства про цінні папери, який (контроль), у свою чергу, є однією з форм державного регулювання ринку цінних паперів, що згідно зі ст. 5 цього Закону здійснюється Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку. Інші державні органи контролюють діяльність учасників ринку цінних паперів у межах своїх повноважень, визначені чинним законодавством.
До учасників фондового ринку згідно із Законом України "Про цінні папери та фондовий ринок" належать емітенти, інвестори, саморегулівні організації та професійні учасники фондового ринку. Згідно зі ст. 6 Закону України "Про інститути спільного інвестування (пайові та корпоративні інвестиційні фонди)" державне регулювання у сфері спільного інвестування здійснює Комісія відповідно до Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні".
До державних органів, що здійснюють контроль за діяльністю учасників фондового ринку, належать також контролюючі органи, визначені ст. 5 Указу Президента України "Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності" від 23 липня 1998 р. № 817/98, які мають право проводити планові та позапланові виїзні перевірки фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності з питань, віднесених до компетенції цих органів згідно з чинним законодавством.
Крім того, у ч. З ст. 5 цього Указу зазначається, що здійснення планових і позапланових виїзних перевірок з питань, визначених у ч. 1 ст. 5 цього Указу, іншими державними органами забороняється. Проте у ч. 1 ст. 5 цього Указу не висвітлюються питання контролю за випуском та обігом цінних паперів і їх похідних згідно із Законом України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні". Вимоги щодо порядку організації та координації проведення перевірок установлюються цим Указом, поширюються на контролюючі органи, визначені цим Указом, та у переліку яких немає ДКЦПФР.
Зазначене також установлюється постановою КМУ "Про затвердження Порядку координації проведення планових виїзних перевірок органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів (обов'язкових платежів)" від 21 липня 2005 р. № 619, у якій зазначається, що координації проведення планових виїзних перевірок стосуються органів виконавчої влади, уповноважених здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів (обов'язкових платежів), до яких Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку не належить.
На основі вищевикладеного, вимоги щодо порядку, строків та координації проведення перевірок суб'єктів підприємницької діяльності згідно з Указом Президента України "Про деякі заходи із дерегулювання підприємницької діяльності" від 23 липня 1998 р. № 817/98 та Порядком координації проведення планових виїзних перевірок органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів (обов'язкових платежів), затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 21 липня 2005 р. № 619, на Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку не поширюються, а проведення перевірок та ревізій фінансово-господарської діяльності емітентів, осіб, що здійснюють професійну діяльність на ринку цінних паперів, фондових бірж і саморегулівних організацій здійснюється Комісією згідно з повноваженнями, встановленими Законом України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні".
5.4. Відповідальність за порушення законодавства з фінансових питань
Сьогодні наявність великої кількості дублюючих правових норм та постійні зміни у вітчизняному законодавстві прямо впливають на роботу всієї правової системи України. Це негативно відображається на визначенні економіко-правових та організаційних передумов адміністративних відносин, що виникають унаслідок притягнення до відповідальності за порушення законодавства з фінансових питань. Оскільки за правовою природою фінансово-правова відповідальність близька до адміністративної, особливого значення набуває проблема їх співвідношення та особливості адміністративної відповідальності за порушення фінансового законодавства.
Адміністративна відповідальність як один із видів юридичної відповідальності є важливим методом державного управління, що за допомогою примусу забезпечує порядок й урегульованість у всіх сферах життя суспільства. Поняття адміністративної відповідальності за порушення законодавства з фінансових питань є передбачений нормами адміністративного права обов'язок особи нести за свої неправомірні винні дії у сфері конкретних фінансових відносин покарання у вигляді певного адміністративного утримання, яке здійснюється компетентними органами або їх представниками.
Як свідчить практика, підставами застосування заходів адміністративної відповідальності можуть бути не тільки адміністративні, а й інші види правопорушень у т. ч. фінансові. Дослідження ефективності фінансових санкцій до таких правопорушень (штраф і пеня, що застосовуються до юридичних осіб в адміністративному порядку) потребує уваги юридичної науки з огляду на реформування і систематизацію адміністративно-деліктного законодавства.
Відповідальність виявляється у застосуванні санкцій: за фінансово-правової відповідальності вони можуть застосовуватися одночасно з іншими санкціями (наприклад, можуть призупинятися бюджетні асигнування та застосовуватись адміністративна або кримінальна відповідальність). Нині виникає потреба у фінансовому процесі, оскільки є лише адміністративний процес.
Нерозвиненість адміністративного процесу вимагає адміністративної реформи для державного нормативного регулювання в галузі адміністративного і фінансового права. Мало звертається уваги на застосування в адміністративному процесі фінансових санкцій. Дослідження адміністративної відповідальності переважно провадяться у межах охоронної концепції або розглядаються управлінські аспекти у концепції адміністративної відповідальності (Д. Лук'янець).
Сьогодні основною нормою, в якій передбачена адміністративна відповідальність за порушення законодавства з фінансових питань, є ст. 1642 КУпАП. Але відповідно до ст. 2 цього кодексу його положення поширюються і на адміністративні правопорушення, відповідальність за вчинення яких передбачена законами, не включеними до нього. Адміністративна відповідальність за правопорушення, встановлені КУпАП (ст. 9), настає, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою кримінальної відповідальності (ст. 212 Кримінального кодексу України "Ухилення від сплати податків, зборів, інших обов'язкових платежів").
Згідно зі ст. 1642 КУпАП "Порушення законодавства з фінансових питань" передбачено накладення штрафу (за ст. 27 КУпАП — це грошове утримання, що накладається на громадян і посадових осіб за адміністративні правопорушення у випадках і розмірі, встановлених кодексом та іншими законами України) від 8 до 15 НМДГ (неоподатковуваних мінімумів доходів громадян), а ті самі дії, вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за одне з правопорушень, зазначених у ч. 1 цієї статті, — тягнуть за собою накладення штрафу від 10 до 20 НМДГ. Але згідно з п. 11 ст. 11 Закону України "Про Державну податкову службу в Україні" органам Державної податкової служби надано право застосовувати до платників податків фінансові (штрафні) санкції, стягувати до бюджетів та державних цільових фондів суми недоїмки, пені у випадках, порядку та розмірах, установлених законами України.
Фінансовий штраф відрізняється від адміністративного за порядком застосування:
• фінансовий штраф не може бути замінено іншим утриманням;
• уповноважений орган не може на свій розсуд звільняти від його сплати;
• виключається можливість утримання штрафу й оскарження постанови про його накладення в порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення.
Відповідно до предмета правового регулювання, адміністративні правовідносини виникають із виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів, а фінансові — лише з фінансової діяльності держави. За способом охорони правопорядку фінансово-правова відповідальність є видом майнової (правовід-новлювальної) відповідальності, а адміністративна — штрафної (каральної).
З аналізу ст. 1642 КУпАП, можна виокремити сім видів правопорушень:
1) приховування в обліку валютних та інших доходів, непродуктивних витрат і збитків;
2) відсутність бухгалтерського обліку або ведення його з порушенням установленого порядку;
3) внесення неправдивих даних до фінансової звітності або її неподання;
4) несвоєчасне або неякісне проведення інвентаризації грошових коштів і матеріальних цінностей;
5) порушення правил ведення касових операцій;
6) перешкоджання у проведенні ревізій та перевірок;
7) невжиття заходів із відшкодування з винних осіб збитків від недостач, розтрат, крадіжок і безгосподарності.
Систематизувавши норми ст. 1642 КУпАП, їх можна об'єднати у 4 групи правопорушень.
1. Перша група — порушення правил ведення бухгалтерського обліку:
а) загальні правила: відсутність бухгалтерського обліку або ведення його з порушенням установленого порядку;
б) правила обліку доходів і видатків підприємства, а саме: приховування в обліку валютних та інших доходів, непродуктивних витрат і збитків; внесення неправдивих даних до бухгалтерської або статистичної звітності; несвоєчасне або неякісне проведення інвентаризації грошових коштів і матеріальних цінностей.
2. Друга група — порушення правил порядку проведення перевірок, ревізій (інших методів фінансового контролю): перешкоджання працівникам державної контрольно-ревізійної служби у проведенні ревізій та перевірок.
3. Третя група — порушення правил ведення певних фінансово-господарських операцій, зокрема касових операцій.
4. Четверта група — порушення правил ліквідації наслідків від учинених фінансових протиправних діянь: невжиття заходів щодо відшкодування з винних осіб збитків від недостач, розтрат, крадіжок і безгосподарності.
Перша група стосується порушення правил ведення бухгалтерського обліку, насамперед загальних правил — відсутності бухгалтерського обліку або ведення його з порушенням установленого порядку. Посилання на це правило є у Законі України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні". У цьому Законі описано весь порядок і строки бухгалтерського обліку та фінансової звітності, зазначені конкретні суб'єкти відповідальності (ст. 8 — власник (власники) або уповноважений орган (посадова особа), ліквідаційна комісія тощо), чого немає в КУпАП.
До цієї групи також належать порушення правил обліку доходів і видатків підприємства (які впливають на правильність обчислення та сплати податків, інших обов'язкових платежів), а саме:
• приховування в обліку валютних та інших доходів, непродуктивних витрат і збитків. Паралельно з нормами КУпАП у ст. 10 Декрету КМУ "Про систему валютного регулювання і валютного контролю" зазначено, що "несвоєчасне подання, приховування або перекручення звітності про валютні операції тягне за собою відповідальність", передбачену ст. 16 цього Декрету, а саме адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з чинним законодавством України. У Декреті до резидентів, нерезидентів, винних у порушенні правил валютного регулювання і валютного контролю, застосовуються такі міри відповідальності (фінансові санкції), як штраф у сумі, еквівалентній сумі (вартості) зазначених валютних цінностей, перерахованій у валюту України за обмінним курсом НБУ на день здійснення таких операцій, або штраф у розмірі, що встановлюється НБУ (хоча в КУпАП передбачені зовсім інші штрафи);
• внесення неправдивих даних до бухгалтерської або статистичної звітності. Закон України "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами" є спеціальним законом з питань оподаткування, який встановлює також порядок нарахування і сплати штрафних санкцій, що застосовуються до платників податків контролюючими органами — за ст. 1 вони є платою у фіксованій сумі або у вигляді відсотків від суми податкового зобов'язання (без урахування пені та штрафних санкцій), яка справляється з платника податків у зв'язку з порушенням ним правил оподаткування, визначених відповідними законами. Згідно з наказом Державної податкової адміністрації України "Про затвердження Інструкції про порядок застосування штрафних (фінансових) санкцій органами Державної податкової служби" в установленому порядку застосовуються штрафні та фінансові санкції органами Державної податкової служби відповідно до законодавчих та інших нормативно-правових актів;
• несвоєчасне або неякісне проведення інвентаризації грошових коштів і матеріальних цінностей. Відповідно до Закону України "Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні" Головному контрольно-ревізійному управлінню України та відповідним контрольно-ревізійним управлінням надається право вимагати від керівників підконтрольних установ, що ревізуються, проведення інвентаризації основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, грошових коштів і розрахунків, у разі відмови у проведенні інвентаризації — звернутися до суду щодо спонукання до їх проведення, а до ухвалення відповідного рішення судом — у присутності понятих та представників таких підприємств, установ і організацій опечатувати каси, касові приміщення, склади та архіви на строк не більше 24 год з моменту опечатування, зазначеного в протоколі (тобто тут вчиняються ще й певні дії, а не лише штраф, як у КУпАП).
Другу групу формують "порушення правил порядку проведення перевірок, ревізій (інших методів фінансового контролю)": перешкоджання працівникам Державної контрольно-ревізійної служби у проведенні ревізій та перевірок. Відповідно до ст. 8 Закону "Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні" органи контрольно-ревізійної служби розглядають листи, заяви і скарги громадян про факти порушення законодавства з фінансових питань. Звернення, в яких повідомляється про крадіжки, розтрати, недостачі, інші серйозні правопорушення, негайно пересилаються правоохоронним органам для прийняття рішення згідно з чинним законодавством. Відповідно до ст. 10 Закону Головному контрольно-ревізійному управлінню України та його контрольно-ревізійним управлінням і підрозділам (відділам, групам) надається право безперешкодного доступу під час проведення ревізій на склади, у сховища, виробничі та інші приміщення, що належать підконтрольним установам, для їх обстеження і з'ясування питань, пов'язаних з ревізією; за рішенням суду призупиняти видаткові операції за рахунками у банках та інших фінансових установах, якщо керівництво об'єкта, на якому необхідно провести ревізію, перешкоджає працівнику Державної контрольно-ревізійної служби виконувати свої обов'язки; у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, одержані підконтрольними установами, за незаконними угодами, без установлених законом підстав та з порушенням чинного законодавства; накладати у випадках, передбачених законодавчими актами, на керівників та інших службових осіб підконтрольних установ адміністративні утримання.
Третя група стосується "порушення правил ведення певних фінансово-господарських операцій: порушення правил ведення касових операцій". Тлумачення цієї норми дає підстави вважати, що йдеться про порушення правил ведення операцій із готівкою як з боку підприємств, так і банків, але розрахунково-касові операції включають готівкове та безготівкове їх ведення. Наприклад, відповідно до постанови Правління НБУ "Про затвердження Положення про ведення касових операцій у національній валюті в Україні" відповідальність за дотримання порядку ведення операцій із готівкою покладається на підприємців, керівників підприємств. Особи, винні в порушенні порядку ведення таких операцій, притягуються до відповідальності у встановленому законодавством порядку. У разі виявлення порушень органи Державної податкової служби України застосовують до порушників штрафні санкції на підставі подання органів контролю згідно із законодавством України. Відповідно до п. 12 ст. 11 Закону "Про Державну податкову службу в Україні" органи Державної податкової служби мають право застосовувати до платників податків, які у встановлений законом строк не повідомили про відкриття або закриття рахунків у банках, а також до установ банків, що не подали відповідним органам Державної податкової служби у передбачений законом строк повідомлень про закриття рахунків платників податків або розпочали здійснення видаткових операцій за рахунком платника податків до отримання повідомлення відповідного органу Державної податкової служби про взяття рахунку на облік в органах Державної податкової служби, фінансові (штрафні) санкції у розмірі 20 НМДГ.
Четверта група правопорушень — порушення правил ліквідації наслідків від учинених фінансових протиправних діянь: невжиття заходів щодо відшкодування з винних осіб збитків від недостач, розтрат, крадіжок і безгосподарності. Але вже у ст. 14 нещодавно прийнятого Кодексу адміністративного судочинства України постанови та ухвали суду в адміністративних справах, що набрали законної сили, є обов'язковими до виконання на всій території України. Невиконання судових рішень тягне за собою відповідальність, встановлену законом. У ч. 2 ст. 166 КУпАП у разі необхідності суд може постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнаються протиправними.
Нині як такого фінансового процесу немає, є лише адміністративний, проте останній не в змозі охопити всі відносини, що виникають під час притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства з фінансових питань. Отже, необхідні зміни норм КУпАП, що може суттєво вплинути на:
• якість здійснення організації державного і корпоративного контролю за фінансовими операціями;
• визначення повного переліку правопорушень із фінансових питань, унаслідок яких настає саме адміністративна відповідальність;
• зменшення правопорушень, пов'язаних з веденням бухгалтерського обліку, інвентаризацією, перешкоджанням у проведенні ревізій та перевірок, невжиттям заходів з відшкодування з винних осіб збитків і т. ін., що, у свою чергу, сприятиме збільшенню надходжень до бюджетів усіх рівнів, розвитку економіки України.
|