Тема 4. ПРАВОВІ ЗАСАДИ ФІНАНСОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ
4.1. Юридична природа фінансової діяльності держави.
4.2. Функції органів державної влади у сфері фінансової діяльності держави.
4.3. Фінансові повноваження органів місцевого самоврядування.
4.1. Юридична природа фінансової діяльності держави
Як відомо, потреба фінансів робить абсолютно необхідною діяльність щодо управління ними і, відповідно, фінансова діяльність держави є її діяльністю щодо формування, розподілу й використання централізованих і децентралізованих грошових фондів із метою здійснення функцій держави, завдань соціально-економічного характеру, управління, обороноздатності, діяльності державних органів. Зміст фінансової діяльності є виявом усіх функцій держави, оскільки реалізація будь-якої державної функції вимагає відповідного фінансового забезпечення. Залежно від змісту і характеру державних функцій така діяльність здійснюється як: 1) реалізація державної влади; 2) виконавчо-розпорядницька діяльність — реалізація державного управління.
Фінансова діяльність, будучи необхідним складником механізму соціального управління, забезпечує спрямування фінансових ресурсів у відповідні галузі економіки, управління, соціальну сферу, а відтак їй характерні певні особливості:
1) на відміну від однорідних сфер державної діяльності, вона має міжгалузевий, загальний характер, оскільки забезпечення фінансовими ресурсами спрямоване на всі галузі та сфери державного управління, галузь контролю;
2) її реалізують як державні органи, так і органи місцевого самоврядування (у деяких випадках її реалізують спільно);
3) вона поєднує як безпосереднє управління з використанням імперативних методів (щодо державних підприємств тощо), так і непряме, рекомендаційне управління (щодо грошових ресурсів недержавних юридичних та фізичних осіб);
4) її здійснюють через діяльність як представницьких, так і виконавчих органів влади.
Об'єктом фінансової діяльності є відносини, що регулюють рух державних грошових фондів на всіх стадіях їхнього обороту (формування, розподіл, використання). Суб'єктний склад фінансових відносин традиційно визначений: держава — суб'єкт і влада; територіальні громади; юридичні та фізичні особи.
Використання фінансів та фінансову діяльність здійснюють усі органи державної влади й місцевого самоврядування. Залежно від повноважень та правового статусу визначається обсяг їх участі у фінансовій діяльності.
Зміст фінансової діяльності за стадіями руху фінансів:
1) на стадії формування централізованих і децентралізованих фондів створюють бюджетні фонди (державний і місцеві бюджети), децентралізовані фонди;
2) стадія розподілу коштів поділяється на три рівні здійснення фінансової діяльності:
• на рівні формування грошових фондів, що відбувається, наприклад, під час надходження коштів у бюджети (податок з доходів фізичних осіб, наприклад, поділяють під час сплати на частини, що надходять до місцевих бюджетів різних видів);
• власне розподіл охоплює рух коштів, уже закріплених за окремими бюджетами, на фінансування державних завдань і функцій;
• перерозподіл, який здійснюють через механізми непрямих податків, мита, трансфертів;
3) на стадії використання державних коштів фінансову діяльність розподіляють за різними напрямами (галузями, регіонами тощо);
4) завершальна стадія — контроль за рухом грошових фондів. З одного боку, його здійснюють на кожній стадії руху коштів, а з іншого, контроль є підсумковим етапом руху грошових ресурсів, що поєднує підсумково-звітні дії.
Як і інші види діяльності фінансову діяльність здійснюють за принципами: законності, плановості, гласності, системності.
Принципи фінансової діяльності характеризують та розкривають її зміст, створюють умови для здійснення функцій фінансової діяльності.
Методи фінансової діяльності — засоби, прийоми, за допомогою яких держава й уповноважені нею органи мобілізують, розподіляють і використовують централізовані і децентралізовані грошові фонди.
В основі вибору конкретного методу фінансової діяльності лежать кілька факторів:
• стадія фінансової діяльності держави, руху грошових фондів;
• форма власності на кошти, що переходять державі;
• джерела державних доходів;
• мета, на яку використовують грошові ресурси на конкретному етапі розвитку держави;
• співвідношення між доходами й витратами.
Залежно від стадії руху грошових фондів використовують такі групи методів.
1. Методи мобілізації грошових ресурсів:
а) метод обов'язкової мобілізації реалізує безумовні імперативні обов'язки, гарантує забезпечення їх виконання. Реалізують його насамперед через форми податкових платежів, інших безумовних і обов'язкових зборів. Імперативно визначають і гарантують вид платежу, платника, об'єкт, ставку, розмір, строки, засоби забезпечення тощо;
б) метод добровільної мобілізації припускає переважно диспозитивні засоби забезпечення фінансових надходжень, механізми кредитування (внески населення, придбання державних цінних паперів, лотерейних білетів тощо).
2. Методи розподілу грошових ресурсів:
а) метод фінансування становить цільову, планову, безоплатну й безповоротну передачу державних коштів із бюджетів на визначені цілі, завдання, реалізацію державних функцій;
б) метод кредитування означає цільову, відплатну, термінову і поворотну передачу коштів, здійснювану на платній основі та поєднує два різних за змістом способи — державне та банківське кредитування.
3. Методи використання грошових ресурсів: а) за спрямуванням видатків:
• пооб'єктний — припускає спрямування грошових ресурсів на фінансування певних об'єктів (майнових комплексів тощо);
• посуб'єктний — виділення й передача коштів окремим суб'єктам (конкретним розпорядникам чи одержувачам бюджетних коштів — окремим особам, категоріям осіб або регіонам);
б) за формою надходження грошових ресурсів: безготівкові гротові перерахування, розрахунки; готівкові кошти.
Методи фінансової діяльності не є застиглими формами реалізації руху грошових фондів, її забезпечення. Вони можуть змінюватися з часом, набувати нового змісту. В основі цих змін лежать перетворення самої держави, зміна її завдань. Наприклад, з початку 90-х років XX ст. досить активно розвивався метод обов'язкових мобілізацій, ускладнювалася податкова система України, яку в радянський період застосовували дуже стримано, тощо.
Фінансову діяльність держави реалізують у різних формах, класифікацію яких можна здійснювати за різними підставами:
1) за юридичними формами, властивостями: правова; не врегульована нормами права;
2) за організаційними формами: створення централізованих фондів коштів; формування децентралізованих грошових фондів;
3) за змістом інститутів фінансової діяльності: у галузі бюджетної діяльності; у галузі податкового регулювання; у сфері кредитування; у галузі валютного регулювання; у сфері фінансового контролю;
4) за іншими підставами.
4.2. Функції органів державної влади у сфері фінансової діяльності держави
Представницькі органи та органи державної виконавчої влади забезпечують регулювання та управління державними фінансами в межах, визначених чинним законодавством, насамперед Конституцією України. До їх сфери безпосередньо державного управління належать лише відносини у сфері державних фінансів, тобто відносини у сфері мобілізації, розподілу й витрачання фондів коштів, виключно якими можуть оперувати органи державної влади.
На формування завдань і функцій держави у сфері ринкових відносин впливає:
1) грошова система, яка опосередковує рух ресурсів і використовується як важіль державного регулювання;
2) фінансова система, що спирається на грошову, забезпечує перерозподіл коштів в економічній системі, нагромадження інвестиційних ресурсів і розширене відтворення;
3) бюджетно-податкова система є складовою фінансової системи і доповнює її дію, вона утримує частину коштів і перерозподіляє їх на потреби, що не забезпечуються дією ринкових механізмів, встановлює міру участі окремих економічних суб'єктів у фінансуванні суспільних потреб;
4) структура економіки;
б) соціальна політика, що тісно пов'язана з бюджетною, створює умови для нормального життя населення, забезпечує суспільну впевненість і стабільність, формує довіру населення до урядової політики і безпосередньо створює стимули до збереження державного ладу;
6) зовнішньоекономічні відносини, що діють через валютно-грошові відносини, зовнішню торгівлю і міжнародний рух капіталів.
Щоб гарантувати реальну національну безпеку, яка є чинником і міжнародної безпеки, державна економічна (в т. ч. і фінансова) політика має забезпечувати збалансований розвиток усіх названих підсистем і елементів.
Крім ролі законодавця та регулятора фінансового ринку держава виконує роль кредитора і позичальника, акціонера та емітента акцій. Держава с найбільшим позичальником на фінансовому ринку, власником найбільшої кількості цінних паперів українських підприємств та найбільшим продавцем корпоративних цінних паперів.
Відповідно до принципу балансу функцій гілок влади, Конституція України наділяє представницьку владу правом формувати бюджет та контролювати його виконання, а виконавчу — правом його виконувати.
Оскільки виконання завдань держави вимагає від кожного її органу виконання певних повноважень та здійснення конкретної фінансової роботи, у фінансовій діяльності беруть участь як представницькі, так і виконавчі державні органи. Проте масштаби їх фінансової діяльності і міра участі неоднакові внаслідок відмінностей у завданнях та правовому статусі кожного з них.
Фінансові повноваження Верховної Ради України:
1) затвердження Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;
2) затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням;
3) відповідно до ст. 9 Конституції України надання згоди на обов'язковість чинних міжнародних договорів, які після ратифікації стають частиною національного законодавства. Особливо важливого значення такі договори набули у сфері регулювання податкових і банківських відносин та державного кредиту;
4) призначення посадових осіб державних органів, що мають компетенцію у сфері фінансової діяльності. Зокрема, виключною компетенцією парламенту є призначення та звільнення з посади голови та членів Рахункової палати України. Голови НБУ та половини складу Ради НБУ. Верховна Рада затверджує кошторис парламенту та структуру його апарату.
Президент України — глава держави. Унаслідок особливого правового статусу Президент України здійснює керівництво фінансовою діяльністю, зокрема, шляхом підписання законів або застосування процедури вето; призначає голів місцевих державних адміністрацій і припиняє їхні повноваження на цих посадах; призначає половину складу Ради НБУ та пропонує кандидатуру на посаду Голови НБУ.
У межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, Президент може створювати для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби. На основі та на виконання Конституції і законів України Президент видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
Кабінет Міністрів України наділений значними повноваженнями у сфері фінансової діяльності та є вищим органом у системі органів виконавчої влади. У питаннях фінансової діяльності уряд відповідальний перед Верховною Радою України у межах, передбачених Конституції України. КМУ забезпечує:
1) економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави;
2) проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;
3) розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує його виконання, затвердженого Верховною Радою України, а також подає їй звіт про його виконання.
Відповідно до ст. 33 БКУ КМУ подає до Верховної Ради України проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, який містить пропозиції КМУ щодо:
1) граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюджету України у відсотках до прогнозного річного обсягу ВВП;
2) частки прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через зведений бюджет України;
3) граничного обсягу державного боргу та його структури;
4) частки обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках Державного бюджету України і коефіцієнта вирівнювання для місцевих бюджетів;
5) частки капітальних вкладень у видатках Державного бюджету України та пріоритетних напрямів їх використання;
6) взаємовідносин Державного бюджету України з місцевими бюджетами в наступному бюджетному періоді;
7) змін до законодавства, прийняття яких є необхідним для реалізації бюджетної політики держави;
8) переліку головних розпорядників коштів Державного бюджету України;
9) захищених статей видатків бюджету;
10) обґрунтування необхідності поділу бюджету на загальний та спеціальний фонди.
Уряд України здійснює також багато інших функцій, безпосередньо чи опосередковано пов'язаних з управлінням державними фінансами та регулюванням відносин у сфері їх обігу.
Водночас фінансова діяльність держави здійснюється через особливі органи, які реалізують і скеровують її відповідно до наданих повноважень. На відміну від вищих органів законодавчої і виконавчої влади, що забезпечують стратегічне, загальне керівництво фінансами, вони забезпечують організацію оперативного управління ними. Це, насамперед, спеціалізовані державні органи виконавчої влади, склад і структура яких зумовлені рівнем розвитку та потребами національної економіки, її державним устроєм та історичним розвитком країни.
До спеціалізованих органів належать державні органи, що здійснюють фінансову діяльність у зв'язку з виконанням основних обов'язків та функцій шляхом реалізації своїх повноважень. Це, наприклад, спеціально створена система фінансово-кредитних органів для управління фінансами та здійснення контролю у цій сфері, компетенція якої охоплює всі ланки фінансової системи — бюджет, позабюджетні цільові фонди, децентралізовані фонди підприємств, установ, організацій, страхування та кредитування. До них належать МФУ, Державне казначейство України, НБУ. Спеціальні повноваження у сфері фінансового контролю покладено на органи ДПСУ та Контрольне ревізійне управління України.
Рахункова палата України займає окреме місце у цій системі та є вищим контрольним органом. Фінансовою базою будь-якої держави є її бюджет, через який перерозподіляється основна частина фінансових ресурсів, оскільки без публічного контролю бюджет є нереальним.
Закон України "Про Рахункову палату Верховної Ради України" від 11 липня 1996 р. вступив у дію 1 жовтня 1996 р. Протягом 1998—2000 рр. Конституційним Судом України було розглянуто кілька справ, пов'язаних зі змістом цього закону та визначенням меж компетенції Рахункової палати.
Рахункова палата України регулярно інформує Верховну Раду України, її комітети про хід виконання Державного бюджету та стан погашення внутрішнього і зовнішнього боргу України, про результати здійснення інших контрольних функцій, а також організовує і проводить оперативний контроль за використанням коштів Державного бюджету за звітний період. Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави.
Компетенцією контрольно-рахункових органів є виявлення порушень фінансової дисципліни, вжиття заходів щодо їх припинення та запобігання порушенням законності у фінансовій сфері. Одним із принципів здійснення контролю є принцип плановості.
До складу Рахункової палати входять голова Рахункової палати та члени Рахункової палати: перший заступник і заступник голови, головні контролери та секретар Рахункової палати. Для здійснення своєї діяльності Рахункова палата має апарат, структуру і штатний розпис якого затверджує колегія Рахункової палати за поданням голови Рахункової палати у межах бюджетних коштів, передбачених на її утримання.
Для розгляду питань планування та організації роботи Рахункової палати, методології контрольно-ревізійної діяльності, прийняття колегіальних рішень і підготовки висновків з матеріалів перевірок, ревізій, обстежень та експертиз, а також підготовки звітів та інформаційних повідомлень створено колегію Рахункової палати, до складу якої входять голова Рахункової палати, перший заступник і заступник голови, а також головні контролери — керівники департаментів Рахункової палати, секретар Рахункової палати.
Голова Рахункової палати призначається на посаду Верховною Радою України строком на сім років, з правом призначення на другий строк. Призначення голови Рахункової палати проводиться таємним голосуванням шляхом подання бюлетенів.
Перший заступник і заступник голови, головні контролери та секретар Рахункової палати призначаються на посаду Верховної Ради України поданням голови Рахункової палати шляхом таємного голосування за списком строком на сім років у порядку, встановленому для призначення голови Рахункової палати.
Згідно з Указом Президента України від 19 вересня 2000 р. з метою забезпечення законності та підвищення ефективності використання бюджетних коштів у 2001 р. розпочалося створення представництв Рахункової палати у регіонах.
До єдиної системи органів державного управління фінансами в Україні належать МФУ, МФ АРК, фінансові управління обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, фінансові відділи районних, міських і районних у містах державних адміністрацій, які діють у межах відповідних положень.
Міністерство фінансів України — центральний орган виконавчої влади, підпорядкований КМУ. У своїй діяльності Мінфін України керується Конституцією України, законами України, актами Президента України, КМУ та Положенням про МФУ, затвердженим Указом Президента України від 26 серпня 1999 р.
На Мінфін України покладено завдання забезпечити проведення єдиної державної фінансової, бюджетної, податкової політики, спрямованої на реалізацію визначених завдань економічного та соціального розвитку України, здійснення координації діяльності у цій сфері інших центральних органів виконавчої влади. Мінфін України також узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його повноважень, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавства та у встановленому порядку вносить їх на розгляд КМУ. У межах своїх повноважень Мінфін України організовує виконання актів законодавства та здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.
Основні завдання МФУ:
1) розробка та проведення єдиної державної фінансової, бюджетної, податкової політики;
2) здійснення разом з іншими органами виконавчої влади аналізу сучасної економічної та фінансової ситуації в Україні, а також перспектив її розвитку;
3) розробка стратегії щодо внутрішніх та зовнішніх запозичень держави і погашення та обслуговування державного боргу;
4) розробка проекту Державного бюджету України;
5) забезпечення концентрації фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах соціально-економічного розвитку України;
6) забезпечення ефективного використання бюджетних коштів та здійснення у межах своєї компетенції державного фінансового контролю тощо.
Як орган, який визначає загальну державну податкову політику, Мінфін:
• розробляє пропозиції щодо її формування, визначає порядок подання центральними та місцевими органами виконавчої влади необхідних матеріалів для проведення аналізу ефективності діяльності податкової системи та пропозицій щодо її вдосконалення;
• проводить аналітичні дослідження впливу податкової політики на економічне зростання та ефективність дії системи оподаткування;
• прогнозує й моделює на поточний період та на перспективу податкові надходження до бюджету, готує пропозиції щодо ефективного розподілу фінансових ресурсів для забезпечення державних витрат.
Для погодженого вирішення найважливіших питань, що належать до компетенції Мінфіну України, обговорення напрямів його діяльності у Міністерстві утворюється колегія у складі міністра (голова колегії), заступників міністра за посадою, інших керівних працівників. Членів колегії затверджує та звільняє від виконання обов'язків КМУ за поданням міністра. У Мінфіні України з урахуванням специфіки його діяльності можуть утворюватися дорадчі та консультативні органи. Склад цих органів і положення про них затверджує міністр. Структуру центрального апарату Мінфіну України затверджує прем'єр-міністр України.
Через Мінфін України КМУ спрямовує і координує діяльність Держказначейства України, ДПСУ, ГоловКРУ України, Державної пробірної палати, Комітету у справах нагляду за страховою діяльністю, Комітету України з монополії на виробництво та обіг спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів.
Мінфіну України підпорядковуються Державне казначейство України, ДПСУ, ГоловКРУ України, Державна пробірна палата. У 2002 р. у складі Мінфіну України був створений спеціалізований орган — Державний департамент фінансового моніторингу, якому фінансово-кредитні установи мають передавати інформацію щодо здійснюваних сумнівних операцій або операцій у великих розмірах відповідно до критеріїв, визначених чинним законодавством.
Мінфін України в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організовує і контролює їх виконання. Нормативно-правові акти Мінфіну України підлягають державній реєстрації у порядку, встановленому законодавством і є обов'язковими для виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності та громадянами.
Державне казначейство України, утворене при Міністерстві фінансів України, діє на основі Указу Президента України від 27 квітня 1995 р. Систему Державного казначейства України становлять Головне управління Державного казначейства України та його територіальні органи — управління Державного казначейства України в АРК, областях, містах Києві та Севастополі з відділеннями у районах, містах і районах у містах.
Основні завдання Державного казначейства України:
1) організація виконання Державного бюджету України і здійснення контролю;
2) управління наявними коштами Державного бюджету України;
3) фінансування видатків Державного бюджету України;
4) ведення обліку касового виконання Державного бюджету України, складання звітності про стан виконання Державного бюджету України;
5) здійснення управління державним внутрішнім та зовнішнім боргом відповідно до чинного законодавства;
6) розподіл між Державним бюджетом України та бюджетами АРК, областей, міст Києва і Севастополя відрахувань від загальнодержавних податків, зборів та обов'язкових платежів за нормативами, затвердженими Верховною Радою України;
7) здійснення контролю за надходженням, використанням коштів державних позабюджетних фондів і позабюджетних коштів установ та організацій, що утримуються за рахунок коштів Державного бюджету України;
8) розробка нормативно-методичних документів з питань бухгалтерського обліку, звітності та організації виконання бю-джетів усіх рівнів, які є обов'язковими для всіх підприємств, установ та організацій, що використовують бюджетні кошти та кошти державних позабюджетних фондів.
Державна податкова служба України (ДПСУ) здійснює контрольні повноваження у сфері формування дохідної частини бюджету. Компетенція визначена Законом України "Про Державну податкову службу в Україні". До системи органів ДПСУ належать: ДПАУ, державні податкові адміністрації (ДПА) в АРК, областях, містах Києві та Севастополі, державні податкові інспекції (ДПІ) в районах, містах (крім міст Києва та Севастополя), районах у містах. Структуру Державної податкової адміністрації України затверджує КМУ.
ДПАУ залежно від кількості платників податків та інших місцевих умов може утворювати міжрайонні (на два і більше районів), об'єднані (на місто і район) державні податкові інспекції та в їх складі відповідні підрозділи податкової міліції. У ДПАУ та державних податкових адміністраціях в АРК, областях, містах Києві та Севастополі утворюються колегії, які є дорадчими органами і розглядають найважливіші напрями діяльності відповідних державних податкових адміністрацій. ДПАУ є центральним органом виконавчої влади.
ДПА в АРК, областях, містах Києві та Севастополі підпорядковуються ДПАУ. ДШ у районах, містах (крім міст Києва та Севастополя), районах у містах, міжрайонні та об'єднані ДНІ підпорядковуються відповідним державним податковим адміністраціям в АРК, областях, містах Києві та Севастополі.
Визначальною рисою організації роботи органів ДПСУ є координація своєї діяльність з фінансовими органами, органами Державного казначейства України, органами служби безпеки, МВС, прокуратури, статистики, державними митною та контрольно-ревізійною службами, іншими контролюючими органами, установами банків, а також із податковими службами інших держав.
Завдання органів ДПСУ:
1) здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати податків і зборів (обов'язкових платежів), а також неподаткових доходів, установлених законодавством;
2) внесення в установленому порядку пропозицій щодо вдосконалення податкового законодавства;
3) прийняття у випадках, передбачених законом, нормативно-правових актів і методичних рекомендацій з питань оподаткування;
4) формування та ведення Державного реєстру фізичних осіб — платників податків та інших обов'язкових платежів та Єдиного банку даних про платників податків — юридичних осіб;
5) роз'яснення законодавства з питань оподаткування серед платників податків;
6) запобігання злочинам та іншим правопорушенням, віднесеним законом до компетенції податкової міліції, їх розкриття, припинення, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення.
У складі органів Державної податкової служби перебувають відповідні спеціальні підрозділи з боротьби з податковими правопорушеннями (податкова міліція). Податкова міліція складається зі спеціальних підрозділів з боротьби з податковими правопорушеннями, що діють у складі відповідних органів Державної податкової служби, і здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, виконує оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції.
Завданнями податкової міліції є:
1) запобігання злочинам та іншим правопорушенням у сфері оподаткування, їх розкриття, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення;
2) розшук платників, які ухиляються від сплати податків, інших платежів;
3) запобігання корупції в органах Державної податкової служби та виявлення її фактів;
4) забезпечення безпеки діяльності працівників органів Державної податкової служби, захисту їх від протиправних посягань, пов'язаних з виконанням службових обов'язків.
Державна контрольно-ревізійна служба України (ДКРС) має контрольні повноваження у сфері використання видаткової частини бюджету і складається з ГоловКРУ України, конт-рольно-ревізійних управлінь у Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп) у районах, містах і районах у містах.
Головним завданням ДКРС України є здійснення державного контролю за витрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом та достовірністю бухгалтерського обліку і звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах, які отримують кошти з бюджету.
ДКРС діє при МФУ України. КРУ в АРК, областях, містах Києві та Севастополі підпорядковуються Голові КРУ України. До складу обласних контрольно-ревізійних управлінь входять контрольно-ревізійні підрозділи (відділи, групи) у районах, містах і районах у містах.
ДКРС координує свою діяльність із місцевими радами та органами виконавчої влади, фінансовими органами, ДПСУ, іншими контролюючими органами, органами прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки.
Положення про ДКРС затверджує КМУ.
Функцїї ДКРС:
1) організація роботи контрольно-ревізійних підрозділів у АРК, областях, містах Києві та Севастополі;
2) проведення ревізій та перевірок фінансової діяльності, стану збереження коштів і матеріальних цінностей, достовірності обліку і звітності у міністерствах, відомствах, державних комітетах та інших органах державної виконавчої влади, у державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджету;
3) проведення ревізій та перевірок правильності витрачання державних коштів на утримання місцевих органів державної виконавчої влади, установ і організацій, що діють за кордоном і фінансуються за рахунок Державного бюджету України;
4) здійснення контролю за усуненням недоліків і порушень, виявлених попередніми ревізіями та перевірками;
5) розроблення інструктивних та інших нормативних актів про проведення ревізій та перевірок;
6) здійснення методичного керівництва і контролю за діяльністю підпорядкованих контрольно-ревізійних підрозділів, узагальнення досвіду проведення ревізій та перевірок і поширення його серед контрольно-ревізійних служб, розроблення пропозицій щодо вдосконалення контролю.
Основна функція Національного банку України (НБУ) — центрального банку держави — забезпечення стабільності національної грошової одиниці (ст. 99 Конституції України).
НБУ — особливий центральний орган державного управління, виведений з-під юрисдикції КМУ. Національний банк підтримує економічну політику уряду, якщо вона не суперечить забезпеченню стабільності грошової одиниці України. Відповідно до норми, закладеної у ст. 50 Закону України "Про НБУ", будь-який орган державної влади, законодавчої або виконавчої, не має права давати йому вказівки обов'язкового характеру.
Головні функції НБУ: втілення монетарної політики; регулювання національної валюти; захист національних та міжнародних резервів та управління ними; як фінансового консультанта уряду й парламенту; регулювання відсоткових ставок у межах здійснюваної грошово-кредитної політики; здійснення банківського регулювання та нагляду за банківською діяльністю.
НБУ підзвітний Верховній Раді України, з КМУ проводить взаємні консультації з питань грошово-кредитної політики, розробки і здійснення загальнодержавної програми економічного та соціального розвитку. НБУ входить до кола осіб (народні депутати, Президент України, КМУ), які наділені правом законодавчої ініціативи. Це дає йому право вносити до Верховної Ради України законопроекти або пропозиції щодо зміни чинного законодавства, а також самостійно приймати рішення у межах грошово-кредитної політики.
Конституція України у п. 18 ст. 85 закріплює високий статус голови НБУ в ієрархії державних посад: голова НБУ призначається на посаду та звільняється з неї Верховною Радою України конституційною більшістю голосів за поданням Президента України. Керівними органами центрального банку є Рада НБУ, конституційний статус якої закріплений ст. 100 Конституції України (в якій зазначено, що Рада НБУ розробляє основні засади грошово-кредитної політики та здійснює контроль за її проведенням), та Правління НБУ.
Голові, членам Правління та службовцям НБУ заборонено бути народними депутатами України, членами уряду України, займатися підприємницькою діяльністю, виконувати роботу за сумісництвом, крім викладацької діяльності. Службовцям НБУ забороняється входити до керівних органів та бути акціонерами комерційних банків та інших фінансово-кредитних установ. Усім, хто працює в НБУ, заборонено брати позички від будь-яких кредитних установ, за винятком НБУ.
В особливому становищі, порівняно з працівниками НБУ, членами його Правління, перебувають члени Ради НБУ: вони здійснюють свої повноваження на громадських засадах, не одержуючи офіційної плати від банку.
До складу Ради НБУ входять її члени, призначені Президентом України та Верховною Радою України. Голова НБУ, який призначається на посаду Верховною Радою України за поданням Президента України, входить до складу Ради НБУ за посадою. Президент України та Верховна Рада призначають по сім членів Ради НБУ шляхом прийняття відповідного указу або постанови. Строк повноважень членів Ради — сім років, крім голови НБУ, який входить до складу Ради на строк здійснення ним повноважень за посадою.
За Законом України "Про НБУ" Раду НБУ очолює голова, якого обирають члени Ради строком на три роки. Членом Ради може бути громадянин України, який має вищу економічну чи фінансову освіту або науковий ступінь у галузі економіки та фінансів і досвід постійної роботи в органах законодавчої влади або на керівних посадах центральної виконавчої влади, або наукової роботи за фінансовою чи економічною тематикою.
Рада НБУ аналізує вплив грошово-кредитної політики України на стан соціально-економічного розвитку України, вносить до Правління НБУ рекомендації стосовно методів та форм прогнозування макропоказників економічного й соціального розвитку України, грошово-кредитної політики, політики курсо-утворення, валютного регулювання, розвитку банківської системи, окремих нормативних актів з питань банківської діяльності; затверджує кошторис НБУ, встановлює форми оплати праці працівників НБУ, укладає зовнішньоекономічні договори, складає бухгалтерський баланс НБУ і публікує його, визначає порядок покриття збитків і порядок відрахування доходів ДБУ та має багато інших повноважень.
Державну комісію з регулювання ринку фінансових послуг створено відповідно до Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання фінансових послуг" у 2002 р.
Голова Комісії відповідальний перед Президентом України. Завданням Комісії є здійснення регулювання, у т. ч. реєстрація та ліцензування діяльності кредитно-фінансових установ, за винятком банків, які підпадають під юрисдикцію НБУ. До таких установ належать кредитні спілки, ломбарди, інститути спільного інвестування (корпоративні та пайові інвестиційні фонди, що паралельно підпадають під юрисдикцію Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку — ДКЦПФР), а також недержавні пенсійні фонди, що засновуватимуться після прийняття відповідного закону. Основним завданням Комісії є також забезпечення поточного контролю за діяльністю кредитно-фінансових установ.
Певною мірою до управління державними фінансами залучається ДКЦПФР та Українська державна інноваційна компанія. Окреме місце в управлінні державними фінансами належить цільовим централізованим фондам — Пенсійному фонду України, Фондам соціального страхування та ін.
4.3. Фінансові повноваження органів місцевого самоврядування
Фінансова незалежність органів місцевого самоврядування — важлива умова демократичної держави. Ступінь фінансової незалежності місцевих органів влади характеризує незалежність держави в цілому, потенційні можливості її економічного розвитку, рівень демократичних прав і свобод громадян, форми місцевого самоврядування у кожній державі зумовлені її політичним, територіальним устроєм, історичними, національними, економічними та іншими ознаками. У свою чергу суспільні відносини, які виникають у процесі мобілізації, розподілу й використання грошових фондів органів місцевого самоврядування, є публічними відносинами, що регулюються нормами фінансового права та належать до предмета фінансового права. Діяльність місцевих органів спрямована на реалізацію та задоволення територіального (публічного) інтересу.
Оскільки органи місцевого самоврядування у межах їх компетенції наділені правом самостійного вирішення питань місцевого значення з метою забезпечення соціально-економічного розвитку своєї території, гарантією реалізації прав з боку держави є виділення для цього фінансових коштів. Визначальне місце серед фінансових ресурсів, що нагромаджуватимуться на відповідній території, відводиться централізованому фонду коштів — місцевому бюджету, розмір якого і визначає безпосередньо реальний обсяг повноважень місцевих органів, що може бути реалізований протягом поточного бюджетного періоду.
Місцеве самоврядування, яке визначається Конституцією України як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, має відповідну фінансову базу. Стаття 142 Конституції закріплює, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Ці положення лягли в основу Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникають унаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою. Наприклад, згідно зі ст. 19 Закону України "Про столицю України — місто-герой Київ" держава фінансує у повному обсязі здійснення органами місцевого самоврядування міста Києва столичних функцій. Кошти, необхідні для здійснення цих функцій, щороку передбачаються в законі про Державний бюджет України.
Так, до відання АРК відповідно до ст. 138 Конституції України належать: управління майном, що належить АРК; розроблення, затвердження та виконання бюджету АРК на основі єдиної податкової і бюджетної політики України; розроблення, затвердження та реалізація програм АРК з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля відповідно до загальнодержавних програм тощо.
Конституція закріплює за органами місцевого самоврядування право затверджувати бюджети відповідних рівнів, установлювати місцеві податки і збори згідно із законом тощо. Місцеві ради також наділені повноваженнями затверджувати власні бюджети, які формуються з коштів Державного бюджету України для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах із місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролювати їх виконання.
Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення таких повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету в установленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Органи місцевого самоврядування у межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Згідно зі ст. 115 БКУ контроль за відповідністю бюджетному законодавству України показників затверджених бюджетів, бюджетного розпису та кошторисів бюджетних установ здійснюється:
1) Радою міністрів АРК — стосовно бюджетів міст республіканського значення та районних бюджетів АРК;
2) обласними державними адміністраціями — стосовно районних та міських (міст обласного значення) бюджетів;
3) міськими державними адміністраціями в містах Києві та Севастополі — стосовно районних у цих містах бюджетів;
4) районними державними адміністраціями — стосовно міських (міст районного значення), сільських, селищних та їх об'єднань бюджетів;
5) виконавчими органами міських рад — стосовно бюджетів районів у місті, сільських, селищних або міст районного значення, що входять до складу цих міст.
Отже, Україна не тільки закріплює гарантії місцевого самоврядування в Конституції, а й визнає його однією з фундаментальних засад демократичного устрою держави і суспільства. Система місцевого самоврядування визначається адміністративно-територіальним устроєм України. Зокрема Конституційний Суд України у рішенні від 13 липня 2001 р. тлумачить поняття адміністративно-територіальної одиниці як компактної частини єдиної території України, що є просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Виконавчу владу, в т. ч. у сфері фінансової діяльності, в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації, повноваження яких визначаються Конституцією та Законом України "Про місцеві державні адміністрації".
Місцеві фінанси є сукупністю відносин, урегульованих нормами фінансового права, що виникають між органами місцевого самоврядування та територіальними громадами, органами державної влади, підприємствами, установами, організаціями щодо формування, розподілу та використання фондів коштів органів місцевого самоврядування з метою задоволення публічного інтересу територіальної громади та виконання органами місцевого самоврядування державних функцій у процесі реалізації власних та делегованих державою повноважень. Безпосереднього розвитку всієї економічної системи України та її стабілізації можна досягти через фінансове забезпечення її складових — адміністративно-територіальних одиниць.
Запитання і завдання для самоконтролю
1. Розкрийте сутність поняття фінансової діяльності.
2. Що таке об'єкт і суб'єкти фінансової діяльності?
3. Які є методи і форми фінансової діяльності?
4. Назвіть фактори впливу на функції держави у сфері ринкових відносин.
5. Держава — кредитор і позичальник, акціонер та емітент акцій.
6. Які фінансові повноваження Верховної Ради України?
7. Охарактеризуйте вплив Президента на фінансову діяльність.
8. Розкрийте фінансову діяльність КМУ і МФУ.
9. Яку роль у фінансовій діяльності відіграє Рахункова палата?
10. ДПСУ, ДКРС і Державне казначейство — фінансові органи.
11. НБУ і Держфінпослуг, їх фінансові можливості.
12. Розкрийте поняття місцевого бюджету. Які обсяг їх повноважень і бюджет?
13. Що таке місцеві фінанси?
|