1. Поняття публічно-правового спору та його особливості
Юридичним фактом, який зумовлює появу первинних позитивних адміністративно-правових відносин між громадянином і суб’єктом владних повноважень є звернення громадянина щодо задоволення свого суб’єктивного права.
Адміністративно-правовий спір являє собою індивідуальну адміністративну справу, яка виникає у зв’язку з тим, що у одного з учасників управлінських відносин складається враження, що його права чи законні інтереси обмежуються діями іншого учасника відповідних суспільних відносин, або один із учасників вбачає в діях іншого ознаки порушення правил, діючих у сфері державного управління .
Адміністративно-правовий спір є різновидом юридичного конфлікту. Його розуміють як прояв об’єктивних і суб’єктивних протиріч, які виражаються у протидії сторін, тобто спостерігається ситуація, коли суб’єкти взаємодії прагнуть досягнення таких, що взаємно виключають чи суперечать одна одній цілі .
Адміністративно-правовий конфлікт можна розглядати як різновид юридичного конфлікту, специфіка якого обумовлена характером правовідносин, які виникають у сфері функціонування виконавчої влади, наприклад, при порушенні органом виконавчої влади прав і свобод громадян (юридичних осіб). Така конфліктна ситуація нерозривно пов’язана зі спором про адміністративне право.
В п. 1 ст. 3 КАС йдеться про публічно-правовий спір, яким вважають спір, де хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт, котрий здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тім числі на виконання делегованих повноважень.
Предметом адміністративного спору є суб’єктивні права і обов’язки, щодо яких у зв’язку з прийнятим адміністративним актом виникли розбіжності, а також питання про законність самого адміністративного акта. Крім того, в предмет адміністративного спору можуть входити питання про порушення адміністративним актом законних інтересів.
спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;
2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України;
6) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.
Публічно-правовий спір є видом правового спору, для якого характерні наступні ознаки:
- спір виникає з публічно-правових відносин;
- сторонами спору є суб’єкти публічно-правових відносин, серед яких особливим правовим статусом наділені органи публічної адміністрації ;
- сфера виникнення спору зумовлена реалізацією публічного інтересу;
- предметом спору є рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів публічно-правових відносин, які порушують або можуть порушити права, свободи та інтереси інших суб’єктів.
2. Структура публічно-правового спору
являє собою індивідуальну адміністративну справу, яка виникає у зв’язку з тим, що у одного з учасників управлінських відносин складається враження, що його права чи законні інтереси обмежуються діями іншого учасника відповідних суспільних відносин, або один із учасників вбачає в діях іншого ознаки порушення правил, діючих у сфері державного управління .
Структурно публічно-правовий спір містить аналогічні елементи присутні будь-яким іншим відносинам: суб’єкт, об’єкт, зміст.
Субєктний склад характеризується присутністю субєкта владних повноважень.
Обєкт – права, законні інтереси, і обов’язки осіб, які реалізуються в публічно-правовій сфері.
Зміст – як суб’єктивна оцінка спору, його сторона виражається в вимогах обґрунтованих нормами публічного права.
3. Адміністративно- правовий спір як різновид публічно-правового спору
При розгляді адміністративного спору з боку статики йому властиві такі риси:
- Адміністративно-правовий спір тісно пов’язаний з державним управлінням. Державне управління – сфера публічно-правових відносин, які регулюються публічним правом, тому що органи державної виконавчої влади здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність спрямовану на практичне виконання законів, виданих органами законодавчої влади, з метою задоволення публічного, суспільного інтересу, інтересів суспільства та держави в цілому. Органи влади здійснюють управлінські функції під якими слід розуміти напрями діяльності, мета яких впорядкувати процеси у суспільстві та привести їх у бажані державою. Разом з тим, адміністративно-правовий спір пов’язаний і з місцевим самоврядуванням, оскільки виникає у сфері управлінської діяльності органів місцевого самоврядування, яка є цариною публічно-правових відносин.
- Адміністративно-правовий спір є публічно-правовим. Однак публічно-правовими спорами є і кримінально-правові, і конституційно-правові спори.
Зв’язок актів, дій, бездіяльності, які оскаржуються, з управлінською діяльністю, вказує на адміністративний елемент такого спору, який відрізняє адміністративний спір від інших публічно-правових
Досить близькі за своєю правовою природою конституційно-правові та адміністративно-правові спори. Така близькість обумовлена навіть тим, що останній може виникнути з конституційно-правових відносин. Відрізняти їх доцільно за процедурою судочинства. Конституційне судочинство діє на самому високому поверсі правової системи, а істотна відмінність конституційного судочинства полягає у притаманному останньому компоненту публічного арбітражу, тобто розгляд спорів усередині державної системи, між окремими органами та гілками влади .
Кримінально-правові спори відрізняються від адміністративно-правових тим, що вирішуються у межах кримінального судочинства, в якому держава притягає осіб до відповідальності, у той час, як адміністративно-правовий спір – це спір „особи проти держави”. Останнє твердження дає підставу виокремити наступну рису адміністративно-правового спору.
Спрямованість адміністративно-правового спору на захист особи (юридичної чи фізичної) від свавілля держави та на забезпечення законності у державному управлінні. Спрямованість на захист особи, як риса адміністративно-правового спору стала підґрунтям для виключення з юрисдикції адміністративних судів справ про адміністративні правопорушення.
Специфічний склад учасників адміністративно-правового спору. Обов’язковою стороною є орган, посадова особа уповноважена здійснювати функції державного управління чи управлінські функції в органах місцевого самоврядування та приймати обов’язкові (тобто забезпечені примусовою силою держави) для об’єктів управління рішення, а іншою, як правило, юридична чи фізична особа. При чому перша сторона приймаючи рішення, здійснюючи певні діяння зачіпає права, свободи та законні інтереси осіб (об’єктів управління). У разі їх порушення саме останні є ініціаторами спору.
Розглядаючи адміністративно-правовий спір, як явище динамічне, слід виходити з того, що він є різновидом юридичного конфлікту
4.Класифікація адміністративно-правових спорів
Особливого ж практичного значення набуває класифікація адміністративно-правових спорів за предметом оспорювання.
Це спори щодо
(а) нормативно-правових актів,
(б) індивідуальних актів,
(в) дій або бездіяльності органів,
(в) повноважень,
(г) постанов про накладення адміністративних стягнень.
Саме від предмету оспорювання залежить процедура вирішення спору.
-спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, установлених законом,
спори щодо правовідносин, пов'язаних із виборчим процесом чи процесом референдуму
Другий варіант адміністративних проваджень у наведеній групі ті, що реалізуються у діяльності органів публічної адміністрації
-про адміністративні правопорушення (що розглядаються в адміністративному, а не в судовому порядку),
-про видворення за межі України іноземців,
-про адміністративне оскарження,
-нормотворчі,
-дозвільні,
-реєстраційні,
-контрольні,
-атестаційні тощо
Керуючись характером адміністративної справи, доцільно розрізняти юрисдикційні та неюрисдикційні провадження
Юрисдикційні адміністративні провадження - це провадження, спрямовані на вирішення справ про адміністративні правопорушення та інші правові спори.
Види юрисдикційних адміністративних проваджень:
а) провадження у справах про адміністративні правопорушення;
б) провадження в адміністративних судах з приводу оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень;
в) дисциплінарні провадження;
г) провадження за скаргами громадян тощо.
Неюрисдикційні адміністративні провадження — провадження, спрямовані на вирішення справ позитивного характеру, що виникають у ході виконавчо-розпорядчої діяльності органів публічної адміністрації. Іншими словами, цей вид адміністративних проваджень має місце тоді, коли йдеться про вирішення справ, не пов'язаних із фактами правопорушень і правових спорів.
Види неюрисдикційних адміністративних проваджень:
а) нормотворчі провадження - діяльність уповноважених органів (посадових осіб) щодо підготовки та ухвалення правових актів;
б) установчі провадження - діяльність уповноважених органів (посадових осіб) щодо створення, реорганізації, ліквідації підприємств, установ, організацій та інших структур;
в) правозастосовні провадження - діяльність уповноважених органів (посадових осіб) щодо вирішення адміністративних справ із застосуванням норм адміністративного права. Наприклад: застосування заходів заохочення і стимулювання;
г) реєстраційні провадження - діяльність уповноважених органів (посадових осіб) щодо офіційного визнання законності відповідних дій чи нормативно-правових актів;
д) атестаційні провадження - діяльність уповноважених органів (посадових осіб) щодо визначення відповідності об'єктів атестації вимогам (критеріям), необхідним для функціонування у певній сфері;
є) контрольно-наглядові повноваження - діяльність уповноважених органів (посадових осіб) щодо здійснення контролю та нагляду у сфері державного управління тощо.
5. Механізм розвязання публічно-правових спорів
механізмів вирішення адміністративно-правових спорів дозволяє стверджувати, що характерною тенденцією є розширення судового порядку розв’язання спорів цієї категорії, який виявляється найефективнішим механізмом захисту прав, свобод і законних інтересів осіб. Поряд із судовим, в якості додаткового, вдосконалювати і розвивати в Україні адміністративний порядок, адже саме він дає змогу оперативно і матеріально не обтяжливо для особи вирішити адміністративно-правовий спір;
Удосконалюючи процес розгляду й розв’язання адміністративно-правових спорів в адміністративному порядку, передусім треба звернути увагу на: (а) відсутність належної правової підготовленості кадрового персоналу щодо розв’язання досліджуваних спорів; (б) недостатньо чітку врегульованість окремих питань механізму їх вирішення.
З урахуванням досвіду країн світу, пропонується запозичити окремі правові інституту, а деякі навпаки не використовувати, оскільки вони не відповідають існуючій нині соціально-політичної ситуації в Україні, менталітету і рівню правової культури українського народу, історичному досвіду й національним традиціям.
Вдосконалюючи механізм розв’язання адміністративно-правових спорів в Україні, доцільно запозичити досвід Сполучених Штатів Америки щодо процедури розгляду цієї категорії спорів, зокрема: а) розв’язуючи адміністративно-правові (публічно-правові) спори, органи, уповноважені здійснювати цю діяльність, у першу чергу мають керуватися принципом пріоритету прав, свобод та інтересів осіб; б) процедури такої діяльності мають бути чітко врегульовані й прозорі; в) населення має бути поінформовано про діяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування й результати розгляду адміністративних справ; г) слід забезпечити стійкий авторитет судової влади.
Адміністративне судочинство, розглядається як форма здійснення адміністративної юстиції, її процесуальна складова. Особливості зазначеного виду судочинства полягають у тому, що а) предметом є особлива категорія спорів – адміністративно-правові; б) нерівність правового статусу сторін адміністративно-правового спору обумовлює специфічність принципів його здійснення; в) регулюється нормами адміністративно-процесуального характеру; г) у його межах здійснюється не лише захист прав, свобод і законних інтересів осіб, а й контроль за діяльністю органів виконавчої влади і місцевого самоврядування; д) має місце специфіка кадрового забезпечення – судді мають бути обізнані у специфіці управлінської діяльності, до розгляду справи можуть залучатись непрофесійні судді.
6. Адміністративне судочинство як форма вирішення публічно-правових спорів
Адміністративне судочинство– це діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ, тобто публічно-правових спорів, в яких хоча би однією стороною виступає орган державного управління. Такі спори виникають з приводу порушення органами державної влади прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб.
Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Адміністративні суди розглядають такі публічно-правові спори:
1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;
2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України;
6) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.
7. Юрисдикція адміністративних судів щодо вирішення публічно- правових спорів
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема:
1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;
2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України;
6) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.
Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи:
1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;
2) що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства;
3) про накладення адміністративних стягнень;
4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.
8. Адміністративне оскарження та його значення у розвязанні публічно-правових спорів
Сьогодні низка положень Цивільного процесуального кодексу України, які регламентують судове провадження у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин, передбачають таку форму звернення до суду як «скарга».
Норми коментованої статті встановлюють особливості
провадження у справах щодо оскарження нормативно-драво-
вих актів, які на відміну від індивідуальних (правозастосовчих)
актів, містять норми права і розраховані на багаторазове застосування, тобто їх
дія не вичерпується одноразовим виконанням.
Адміністративний суд при розгляді справ щодо оскаржен
ня нормативно-правових актів, перевіряє їх законність та від
повідність правовим актам вищої юридичної сили. При цьому
адміністративний суд не вирішує питання про конституцій-
ність нормативно-правових актів Верховної Ради України, Пре
зидента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради
Автономної Республіки Крим — ці питання віднесено до юрис
дикції Конституційного Суду України. При вирішенні питання
про законність та відповідність правовим актам вищої юридич
ної сили нормативно-правового акта враховуються вимоги, що
встановлені ч. З ст. 2 КАС України.
Розгляд та оскарження адміністративних справ щодо:
|