|
|
Скачати 9.5 Mb.
|
|
_16 Глава 1 вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку; розгляд справ про адміністративні правопорушення, які віднесені законом до їх відання; утворення адміністративних комісій та комісій з питань боротьби зі злочинністю, спрямування їх діяльності; вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їх відання, реєстрація актів громадянського стану; здійснення у встановленому порядку державної реєстрації підприємств та інших суб'єктів підприємницької діяльності, розташованих на відповідній території, а також положень про організації орендарів і т. ін. Державне управління, як частина соціального публічного управління, зберігає характеристики останнього. Водночас воно має численні особливості, що відображають його специфіку і дають можливість детермінувати як самостійний вид управління. Ці особливості виявляються в основних компонентах системи державного управління (суб'єкті, об'єкті, управлінському впливі) та інтегративних властивостях, що притаманні йому як системному управлінню. Головна особливість суб'єкта — це те, що ним є держава у цілому. В управлінському процесі вона представлена системою спеціальних, як правило, державних органів. Особливості цих органів, як безпосередніх суб'єктів державного управління, такі: по-перше, вони формуються державою (з волі держави); по-друге, наділені державно-владними повноваженнями; по-третє, здійснюють управлінські функції від імені держави. Головна особливість об'єкта — це те, що ним є організоване суспільство в цілому. Безпосередніми об'єктами, на які справляє вплив той чи інший конкретний суб'єкт, є підвідомчі йому сфери державного управління. Визначальними особливостями управлінського впливу є притаманний йому державно-владний характер (він містить веління держави, обов'язкове до виконання), що виявляється у правовій, переважно адміністративно-правовій формі (системі норм, системі актів, пов'язаних з їх застосуванням, сукупності повноважень учасників управлінського процесу), та має безперервний характер. Головна інтегративна якість системи — реалізація у повному обсязі загальнодержаних інтересів у сфері соціального управління. Усі основні компоненти державного управління мають складну структуру, тобто складаються з окремих частин. Тому воно являє собою управлінські підсистеми з особливими властивостями, місцем і роллю в управлінському процесі. У теорії адміністративного права досить інтенсивно досліджується проблема ознак державного управління, які часто називають його рисами. Найчастіше виділяють п'ять ознак: 1) виконавчо-розпорядчий харак- Сутність державного управління... 17 тер; 2) підзаконність; 3) масштабність і універсальність; 4) ієрархічність; 5) безпосередньо організуючий характер. Розглянемо кожну з них. Виконавчо-розпорядчий характер державного управління охоплює два взаємопов'язані напрями — виконавчу і розпорядчу діяльність. Органи, які здійснюють державне управління, — це насамперед виконавчі структури. Найважливіші з них містять цю ознаку вже у своїй назві (наприклад, органи виконавчої влади). Ця ознака, як правило, закріплюється у нормативному порядку. Так, у Положенні про Міністерство внутрішніх справ України зазначено, що воно є органом виконавчої влади. Існують органи державного управління, які такого статусу не мають. Однак аналіз компетенції цих органів дає змогу однозначно кваліфікувати їх як виконавчі органи держави. Як перші, так і другі функціонують для оперативного й безпосереднього управління господарським, соціально-культурним, військовим та іншим будівництвом. Саме на них покладено обов'язок реалізовувати (виконувати) рішення, які приймає законодавча влада. Здійснення цієї функції (виконання) неможливе без прийняття конкретних управлінських рішень і контролю за їх виконанням. Тому органи державного управління наділяються повноваженнями владного характеру, тобто дістають від держави право здійснювати розпорядчу (владну) діяльність. При цьому вони діють від імені держави і з метою реалізації державної політики у тій чи іншій управлінській сфері. Розпорядча діяльність управлінських структур виявляється, по-перше, у прийнятті загальнообов'язкових приписів (вони закріплюються в указах, постановах, положеннях, розпорядженнях, інструкціях, протоколах тощо); по-друге, в організації виконання зазначених приписів і, по-третє, у здійсненні контролю за цим процесом. У ході здійснення цієї діяльності органи державного управління застосовують як заходи переконання, так і державного примусу, тобто діють як державно-владні утворення. У зв'язку з цим постає питання: як можна поєднати владність управлінського впливу і виконавство? Суть проблеми полягає в тому, що управління різними сферами життя держави і суспільства не є виключною функцією виконавчого апарату держави. У цьому процесі беруть активну участь й інші суб'єкти єдиної державної влади. При цьому головний зміст управлінського впливу полягає не стільки У прийнятті відповідних рішень, скільки в їх реалізації, у суворому втіленні в життя юридично-владних вимог, які містяться в них. А це і є процес виконання. Певна річ, і законодавець вживає тих чи інших заходів для забезпечення виконання прийнятих ним норм. Однак він не може взяти на себе виконання цієї функції у повному обсязі, по-перше, внаслідок різноманітності відносин, які потребують регулювання, а по-друге, через непри- ^18 Глава / пустимість з позицій демократизму самому виконувати закони. Тому й виникає необхідність в існуванні спеціалізованої управлінської ланки, що здійснює вплив у виконавчо-розпорядчому варіанті. Отже, виконання і є безпосередньою державно-управлінською діяльністю. Звідси й повна сумісність управлінського впливу з виконавством. Підзаконність державного управління означає, що його найважливіші цілі, сфери, форми і методи впливу встановлюються на законодавчому рівні. Вся виконавчо-розпорядча діяльність грунтується на правових нормах, головне місце серед яких належить нормам законів. Саме вони створюють міцну правову базу для здійснення державного управління і визначають межі його виконавчого спрямування. Підзаконність, як риса державного управління, виявляється повсякденно, оскільки суб'єкти функціонують безперервно. При цьому органи державного управління виконують певні дії, зміст яких — реалізація прямих приписів закону, обов'язкових до виконання. Ці органи на підставі законодавства, тобто без звернення до суду, можуть притягати правопорушників до юридичної відповідальності, застосовувати до них адміністративні стягнення. Безперечно, такого роду діяльність має здійснюватись у рамках законності. Виявом масштабності та універсальності державного управління є здійснення державою управлінської діяльності, впливу на всі сфери соціального життя через вищезазначені органи. Ієрархічність державного управління — це наявність у органів, які його здійснюють, системи нижчих, підпорядкованих їм інстанцій. Безпосередньо організуючий характер державно-управлінської діяльності полягає в організації спільної діяльності людей у процесі виконання і розпорядництва на різних рівнях. Таким чином, під державним управлінням слід розуміти специфічну діяльність держави, що виявляється у функціонуванні низки уповноважених структур (органів) з реалізації виконавчо-розпорядчих функцій, що безперервно, планомірно, владно і в рамках правових установлень впливають, на суспільну систему з метою її вдосконалення відповідно до публічних інтересів. 1.4. Принципи державного управління Виникнення, розвиток, функціонування та припинення існування будь-яких систем зумовлено певними закономірностями, які мають об'єктивний характер. Якщо розглядати людський організм як біологічну систему, то такі закономірності легко виявити — це народження людини, її розвиток у часі (фізичне вдосконалення, старіння тощо), смерть. Не становлять винятку із зазначеного правила й усі інші відомі системи, у тому числі й державне управління. Сутність державного управління... Закономірності можуть бути пізнаними і непізнаними. Пізнані поділяються на дві групи: ті, що відповідають потребам людини (позитивні), і ті, що не відповідають потребам людини або суперечать їм (негативні). Обидві групи пізнаних закономірностей використовуються (враховуються) людиною в її інтересах. З цією метою вживаються заходи щодо посилення, стимулювання впливу позитивних закономірностей, а також створення умов для їх безперешкодної реалізації та обмеження впливу негативних закономірностей. Чим дійовішими є заходи щодо посилення впливу перших і обмеження дії других закономірностей, тим ефективнішим є управління, тим швидше і краще розв'язуються назрілі питання і досягаються поставлені цілі. Отже, цілком зрозуміло, що ефективність управління багато в чому залежить від ефективності врахування і використання виявлених (пізнаних) закономірностей. Ми наголошуємо на цьому тому, що принципи управління — це його позитивні закономірності, які пізнані наукою і практикою та охарактеризовані (зафіксовані, закріплені) у відповідних поняттях. Звідси випливає висновок, що ознаками принципу управління є належність до пізнаних позитивних закономірностей та фіксованість, закріпленість у суспільній свідомості. У сфері державного управління закріплення (фіксування) закономірностей у суспільній свідомості здійснюється у правовій формі, частіше у вигляді відповідних юридичних норм. Таким чином, принципи державного управління — це його позитивні закономірності, пізнані наукою і практикою, закріплені у правових нормах, або узагальнення чинних у державі юридичних правил. У навчальній літературі наводяться й інші визначення. Наприклад, принципи державного управління— це основоположні засади, керівні настанови, що визначають найважливіші правила, за якими управління здійснюється і організується. Прийнято виділяти такі групи принципів державного управління:
Соціально-політичні принципи — це найзагальніші принципи державно-управлінської сфери. Вони поширюються на всі види виконавчо-розпорядчої діяльності та всі функціонуючі в державі управлінські 20 Глава 1 структури. Принципи цієї групи, як правило, закріплюються у нормативному порядку. Багато з них міститься у Конституції України (вони дістали назву конституційних) та інших законодавчих актах. Одним з найважливіших соціально-політичних принципів є демократизм. Вже у ст. 1 Конституції України зазначено, що Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою. Природно, що визначальна риса держави зводиться у найважливіший принцип її управлінської діяльності. Серед обставин, що визначають демократизм як принцип державного управління та закріплені у Конституції України, насамперед треба виділити такі:
Однією з найважливіших умов успішної побудови демократичної, правової, соціальної держави є забезпечення реальної участі громадян у вирішенні всієї різноманітності питань державного і суспільного життя. Саме тому участь населення в управлінській діяльності держави є неодмінним принципом державного управління, закріпленим у Конституції України, законах і багатьох підзаконних актах. Так, ст. 5 Конституції України фіксує положення про те, що народ України, будучи єдиним джерелом влади у державі, здійснює її як безпосередньо, так і через систему органів державної влади та місцевого само- Сутність державного управління... врядування; ст. 38 надає громадянам право участі в управлінні державними справами; ст. 140 визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади (жителів сіл, селищ, міст) самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції та законів України. Зазначені конституційні положення набувають розвитку у преамбулі Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р., де підкреслюється, що цей Закон забезпечує громадянам можливість участі в управлінні державними і громадськими справами, а також впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування. Чинне законодавство передбачає різні форми участі населення в управлінні державними справами. Серед них, зокрема, участь у референдумах; служба у державних органах управління; об'єднання у політичні партії, звернення з пропозиціями і рекомендаціями до органів влади, спрямовані на вдосконалення їх управлінської діяльності; об'єднання у громадські організації споживачів з метою сприяння державним органам у здійсненні контролю за якістю товарів (робіт, послуг), торговельних та інших видів обслуговування; сприяння державним органам в охороні громадського порядку; сприяння державним органам в охороні державного кордону та інші. Принцип рівноправності осіб різних національностей у своєму конкретному прояві забезпечує рівне становище у державному управлінні всіх громадян України незалежно від їх національності. Так, згідно зі ст. 24 Конституції України не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, етнічного походження. У ст. 4 Закону України «Про державну службу» підкреслено, що право на державну службу мають громадяни України незалежно від расової та національної належності. Тобто державне управління здійснюється з урахуванням як загальнодержавних, так і національних інтересів. Стаття 53 Конституції України гарантує громадянам, які належать до національних меншин, право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних навчальних закладах. З принципом рівноправності осіб різних національностей тісно пов'язаний принцип рівності усіх перед законом. Конституція України закріплює рівність перед законом усіх суб'єктів права власності (ст. 13); рівність прав жінки й чоловіка (ст. 24); об'єднань громадян (ст. 36); рівність перед законом дітей (ст. 52). Рівність громадян перед законом означає й однаковий захист їх прав. Так, відповідно до Конституції України кожний громадянин має право на життя, яке зобов'язана захищати держава (ст. 27); на особисту недоторканність (ст. 29); соціальний (ст. 46), судовий (ст. 53) захист; правову допомогу (ст. 59). Разом з тим рівність перед законом не означає зрівнялівки. Для захисту прав окремих категорій населення передбачено соціальні заходи. Так, рівність прав осіб різних статей забезпечується спеціальними захо- 22 Глава 1 дами з охорони праці. Здоров'я жінки у державі регламентується встановленням для неї пенсійних пільг, правовим захистом материнства. Особливе місце серед усіх принципів державного управління належить принципу законності. Стаття 1 Конституції визначає Україну як правову державу, ст. 8 закріплює як державний принцип верховенство права, а статті 6 і 19 встановлюють, що органи законодавчої, виконавчої та судової гілок влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Це означає, що суворе й неухильне додержання законів і підзаконних актів — це єдино припустимий варіант діяльності державних структур, посадових осіб, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, інших суб'єктів права. Порушення чинного законодавства тягне за собою юридичну відповідальність, а незнання законів не звільняє від неї (ст. 68). Додержання законності необхідно розглядати як найважливішу умову і неодмінну основу ефективного функціонування управлінського апарату та забезпечення правового порядку в нашій державі. Отже, додержання принципу законності у державному управлінні передбачає:
Законність як найважливіший принцип діяльності фіксується у нормативних документах, які визначають правовий статус суб'єктів державного управління. Реальне здійснення демократичних перетворень, удосконалення управлінських процесів відповідно до вимог документів про адміністративну реформу, забезпечення у державі справжньої законності та реального правового порядку можливі лише в умовах широкої гласності та врахування громадської думки. Цей принцип містить три взаємопов'язані та взаємозумовлені компоненти: по-перше, широка гласність; по-друге, громадська думка щодо функціонування суб'єктів державного управління; по-третє, широке її урахування під час вироблення управлінських рішень. Гласність дає змогу громадянам бачити механізм формування і реалізації державно-управлінського впливу та перебіг усіх управлінських процесів. Громадська думка відображає уявлення (оцінки, судження) найактивнішої частини населення щодо ефективності, корисності, правильності управлінських рішень. Вона є масивом інформації для суб'єктів державного управління. Урахування громадської думки — це канал зворотного зв'язку в системі державного управління, використання інформаційного масиву для Сутність державного управління... 23 вироблення і прийняття найбільш обгрунтованих та ефективних управлінських рішень. Держава забезпечує додержання цього принципу двома способами. По-перше, вона вимагає від державних органів гласності й відкритої для широкої громадськості діяльності. Так, у Законі України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» від 23 вересня 1997 р. є норма, яка зобов'язує ці органи забезпечувати журналістам вільний доступ до інформації щодо своєї діяльності, а також надавати її засобам масової інформації у повному обсязі (ст. 2). По-друге, держава стимулює право населення на висловлювання суджень щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, а також підприємств, установ, організацій. Так, закріплене у Конституції право громадян України брати участь в управлінні державними справами (ст. 38) передбачає їх поінформованість щодо стану справ у цій сфері та спонукає до активних дій, спрямованих на його поліпшення. Ця норма конкретизована в Законі України «Про звернення громадян», в Указі Президента України «Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення» від 19 березня 1997 р. та інших актах. Важливе місце серед принципів державного управління посідає принцип об'єктивності. Він передбачає чітке додержання вимог об'єктивних закономірностей суспільного розвитку, врахування реальних можливостей (матеріальних, технічних, інтелектуальних) держави щодо реалізації тих чи інших управлінських рішень. Цей принцип виявляється при формуванні державно-управлінського впливу. Згідно з ним останній повинен відповідати реальним можливостям керованих об'єктів і глобальним управлінським цілям. Порушення принципу об'єктивності найчастіше пов'язані з об'єктивістськими ознаками природних і соціальних явищ, а також з прийняттям рішень, які не враховують об'єктивних закономірностей. Здебільшого це призводить до втрат у сфері виробництва, поглиблення контролю за управлінським процесом, викликає недовіру до суб'єкта управління. Організаційні принципи побудови апарату державного управління забезпечують найбільш раціональний вибір суб'єктів управлінської діяльності. Виходячи з цих принципів і враховуючи конкретні соціальні та економічні умови, здійснюється розподіл компетенції управлінських структур (органів управління). Вони повинні максимально ефективно розподілити управлінську працю і усунути паралелізм у діяльності центральних та місцевих органів, вищестоящих і нижчих лапок апарату. Відповідно до зазначених принципів суб'єкти диференціюються за галузями, сферами, територіями, утворюючи у сукупності цілісну систему державного управління. Правильно організована структура забезпечує ефективне функціонування всієї системи. Нині структура суб'єктів 24 Глава 1 державного управління України грунтується на галузевому, функціональному (міжгалузевому) і територіальному принципах. Галузевий принцип реалізується у такій структурній побудові, де однорідні за характером діяльності об'єкти закріплено за відповідним органом управління і утворюють сферу його управлінської діяльності. Суб'єкти, що здійснюють управління за галузевим принципом, прийнято називати галузевими органами державного управління. Так, згідно з Положенням про Міністерство транспорту України до сфери його управління входять об'єднання, підприємства, установи, організації автомобільного, авіаційного, залізничного, морського і річкового транспорту. При структурній побудові, що грунтується на функціональному (міжгалузевому) принципі, до відання спеціально утвореного органу управління передається одна (або кілька) державна функція. Управління зазначеним суб'єктом здійснюється на всій території України незалежно від належності підприємств, установ, організацій до тієї або іншої галузі, сфери, форми власності тощо (зокрема, Державна податкова адміністрація здійснює таке управління функцією збирання податків). Управління, організоване за зазначеним принципом, прийнято називати функціональним, або міжгалузевим, а суб'єктів, що здійснюють його, — органами функціонального, або міжгалузевого, управління. Слід наголосити на тому, що одним з головних завдань комплексної адміністративної реформи в Україні є поступовий перехід від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств, інших центральних органів виконавчої влади. Територіальний принцип полягає у такій структурній побудові, за якої державні органи здійснюють комплексне управління на певних, чітко окреслених територіях. До таких державних органів належать насамперед обласні, Київська і Севастопольська міські, районні в областях, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації. Конституція України визначає ці органи виконавчої влади як місцеві державні адміністрації (ст. 118). Вони покликані захищати права і законні інтереси громадян і держави, забезпечувати комплексний соціально-економічний розвиток підпорядкованих їм територій (областей, районів, міст Києва і Севастополя та їх районів) і реалізацію державної політики у визначених законодавством сферах управління. Організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату державного управління застосовуються для визначення змісту діяльності конкретних управлінських структур. Додержання цих принципів дає змогу ефективніше використовувати потенціал державних службовців, персоналу науково-дослідних установ, технічних працівників. За допомогою цих принципів забезпечується прийняття правильних управлінських рішень, організація і застосування раціональних управлінських процедур, Сутність державного управління... 25 дійовий контроль і виконавська дисципліна. Вони фіксуються у відповідних нормативних актах. Принцип нормативності використовується для правового регулювання діяльності апарату державного управління. Кожен орган державного управління повинен мати відповідний обсяг компетенції, зміст і характер якої зумовлені дорученою органу сферою управління, його місцем в управлінській ієрархії, структурними особливостями. До компетенції повинні входити завдання, функції органу, порядок його організації та діяльності. Згідно з цим принципом застосовувані суб'єктом управління методи, форми, процедури тощо мають обиратися не довільно, а на підставі відповідних нормативних документів. Принцип єдиноначальності полягає в тому, що орган державного управління очолює конкретна особа, призначена на відповідну посаду шляхом прийняття управлінського акта. Так, відповідно до статей 106 і 114 Конституції України та п. 7 Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади (затверджено Указом Президента України від 12 березня 1996 р.) міністерство очолює міністр, який призначається Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України. Міністр здійснює керівництво дорученими йому сферами діяльності. Принцип колегіальності передбачає обговорення важливих питань колективами спеціалістів, думка яких має враховуватись у разі прийняття рішень. Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади містить норму, згідно з якою для колективного обговорення найважливіших напрямів діяльності міністерства та розвитку галузі у його складі має утворюватися колегія. Крім того, для розгляду наукових рекомендацій, обговорення програм, інших питань у міністерстві може утворюватися науково-технічна (наукова) рада, а також інші дорадчі та консультаційні органи. Застосування принципу поділу управлінської праці зумовлено тим, що остання складається з відносно самостійних однорідних видів, кожен з яких вимагає від суб'єктів певної кваліфікації і специфічних знань, тобто управлінської спеціалізації. Тому всередині органів управління формуються колективи спеціалістів, які можуть' бути організаційно оформлені у вигляді управлінь, відділів, підвідділів, секторів тощо. Управлінським документом, що відображає цей принцип, є штатний розклад. Принцип відповідальності за прийняті рішення має два аспекти. По-перше, завдяки його застосуванню забезпечується невідворотність відповідальності за помилкові, прийняті без урахування об'єктивних закономірностей і конкретних ситуацій рішення, а по-друге, на його основі відповідальність персоніфікується. Колективістська за своєю сутністю управлінська праця, відповідно до принципу єдиноначальності, завжди об'єктивується у конкретних управлінських рішеннях, які приймаються керівником органу управління. На- 26 Глава 1 діляючи останнього правом приймати рішення, держава передбачає і його персональну відповідальність, яка має не залежати від рівня компетентності будь-яких рекомендацій і пропозицій, що справили вплив на ці рішення. Зокрема, норми Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади передбачають, що рішення колегії міністерства можуть втілюватись у життя лише наказами міністра. Останній несе персональну відповідальність за виконання цих рішень перед Президентом і Урядом України. Важливе значення для успішного здійснення державного управління має реалізація принципу оперативної самостійності. Усю багатоманітність управлінської діяльності неможливо заздалегідь передбачити і зафіксувати у документах, які регламентують функціонування органів управління. Складність вирішуваних питань зумовлює необхідність аналізу значного обсягу інформації та наявності у багатьох спеціалістів різнопланової компетентності. Водночас динаміка соціально-економічних процесів спонукає державних службовців до оперативного прийняття рішень. Тому держава, визначаючи і закріплюючи адміністративно-правовими нормами компетенцію органів управління, надає їм відповідні можливості та оперативний простір для самостійних дій. 1.5. Співвідношення державного управління і виконавчої влади Організація державної влади в Україні згідно зі ст. 6 Конституції України здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Ідея поділу влади, яку сформував як самостійне вчення всередині XVIII ст. французький просвітитель ПІ. Монтеск'є, грунтується на визнанні наявності у кожного виду влади системи стримувань і противаг, що перешкоджає концентрації влади та можливому внаслідок цього свавіллю під час її використання. Різні види влади повинні співробітничати між собою і доповнювати одна одну, залишаючись при цьому певною мірою незалежними, а також мати можливість впливати одна на одну. Результатом такої взаємодії є встановлення основаних на законі відносин держави з громадянським суспільством, кожною людиною, створення умов для забезпечення прав і законних інтересів особи, розвитку громадянського суспільства, становлення правової держави. Таким чином, децентралізована і поділена за функціональною ознакою єдина державна влада представлена у державно-правовому механізмі України трьома видами або, як нині прийнято говорити, гілками. Разом з тим державна влада є саме видом соціальної влади і похідна від неї. З волі та за рахунок суспільства утворюється держава, формується й оплачується її апарат. Водночас суспільство ніби бере на себе зо- Сутність державного управління... 27 бов'язання підкорятися волі та виконувати вимоги держави. Натомість від державної машини вимагається ефективно виконувати її функції щодо забезпечення безпеки громадян, суспільства, держави; розвитку економіки і створення умов, які сприяють піднесенню добробуту громадян, суспільства, держави; надання можливостей для реалізації громадянами та організаціями своїх прав і свобод, для вільного політичного, економічного, соціального, духовного життя людей. Отже, державна влада здійснює волю держави, а соціальна — волю соціуму, тобто суспільства. Основними ознаками соціальної влади є те, що вона:
4) здійснюється за допомогою механізму, що складається з таких прийомів і засобів впливу, як переконання, примус, стимулювання, на сильство, норми поведінки, організації, зброя тощо. Таким чином, поняття «влада» органічно пов'язане з поняттям «воля». Влада у найзагальнішому розумінні — це здатність і можливість здійснювати свою волю, підкоряти їй, спонукати людей та їх колективи до певних дій і певної поведінки. Основними засобами, за допомогою яких встановлюється воля, є авторитет, право, насильство. Реалізація влади відбувається шляхом панування або управління. Управління — це цілеспрямований, вольовий та упорядковуючий вплив суб'єкта на об'єкт. У соціальній сфері це вплив на зв'язки і відносини між компонентами, з яких складається суспільство, тобто на суспільні відносини. Порівняння наведених вище визначень свідчить, що в кожному з них як ключове використовується поняття «воля». Тому саме в ньому слід шукати як інтегративні, так і детермінуючі ознаки таких явищ, як «влада» і «управління». Воля — це здатність, по-перше, до визначення мети діяльності, а по-друге, до внутрішніх зусиль, необхідних для реалізації останньої, тобто до вольових дій. За своєю структурою вольова поведінка розпадається на прийняття рішення та його реалізацію, тобто на усвідомлення необхідності діяти та безпосередньо вольові дії. Підкорення іншої волі своїй (тобто влада) насамперед полягає в усвідомленні якоїсь необхідності, отже є фактором психічним, внутрішнім виявом влади. Однак це лише один бік вияву влади. Другий бік (зовнішній) виявляється у реальній, конкретній діяльності, що має соціальне значення. Вона реалізується в основному за допомогою відповідних владних команд, цілеспрямованого вольового впливу, тобто через управління. У свою чергу влада — це найнеобхідніший засіб управління, оскільки її 28 Глава 1 безпосередньою метою є бажана поведінка, адекватна владним, управлінським командам. Таким чином, суб'єкти управління через волю впливають на поведінку, а через поведінку — на суспільні відносини та соціальні процеси. Звідси випливає, що управління є способом (формою) реалізації (вияву) влади. Виконавчій владі, що є органічною складовою соціальної, притаманні характеристики останньої. Водночас вона відображає виконавчий аспект державної волі, оскільки функціонує виключно у державно-організованому суспільстві та в інтересах законодавчої влади. Це зумовлює специфіку ознак виконавчої влади, до яких належать такі:
— системність суб'єктів (їх сукупність) характеризується функці ональною взаємозалежністю, організаційно-ієрархічною і юридичною підвладністю;
Вивчення механізму функціонування виконавчої влади свідчить, що її основними функціями є: — регулювання зв'язків між структурними утвореннями;
Масштаби функціонування виконавчої влади є найбільшими у державі. До сфери її безпосереднього відання належать величезні правові, інформаційні, економічні, технічні, ідеологічні, організаційні та інші ресурси. Виконавча влада спирається на значні території та контингенти людей, збройні сили, спеціалізовані примусові установи тощо. Іншими словами, у ній сконцентрована фактична державна міць. Виконавчою владою охоплюється найширша сфера відносин у державі. По-перше, це відносини як з кожним окремим громадянином, так і з громадянським суспільством у цілому, а також з громадськими організаціями, політичними партіями, професійними спілками. Виконавча влада у цих відносинах має переважно правозастосовний і забезпечувальний характер, її завдання полягає у забезпеченні вільного розвитку громадянського суспільства в межах приписів представницької влади. Сутність державного управління... 29 По-друге, це економіка, соціально-культурна й адміністративно-політична сфери. Усі вони у той чи інший спосіб організаційно оформлені та виражені. Тут функціонують органи управління державним майном, підприємствами, торгівлею, освітою, охороною здоров'я, наукою, культурою, внутрішніми та закордонними справами, обороною тощо. Це відносини між різними суб'єктами у межах самої виконавчої влади. При цьому найповніше використовуються усі можливості останньої, її виконавчо-розпорядчий характер. По-третє, це відносини з органами представницької та судової гілок влади, а також з прокуратурою, діяльність якої доповнює діяльність усіх гілок влади. Будучи підвладною, виконавча влада забезпечує життєдіяльність організаційних структур Верховної Ради України, судових і прокурорських органів. У цьому розумінні тут також має місце реалізація управлінських повноважень у встановленому законодавством обсязі. Отже, виконавча влада — це здатність держави за допомогою управлінської діяльності реалізовувати веління законодавчої влади. Усвідомлення сутності понять «управління», «влада», «державне управління», «виконавча влада», а також співвідношення влади і управління є достатньою базою для того, щоб визначити співвідношення державного управління і виконавчої влади. Оскільки виконавча влада, як і будь-який інший вияв владних повноважень, відзначається здатністю підкоряти інших своїй волі і є специфічною складовою влади взагалі, а державне управління — це невід'ємна частина управлінської діяльності в цілому, співвідношення між ними випливає із співвідношення між владою і управлінням. Державне управління є способом реалізації, формою вираження виконавчої влади. Отже, постає питання: чи полягає службова роль державного управління лише в реалізації виконавчої влади, чи вона виходить за межі останньої? Немає сумніву в тому, що державно-управлінська діяльність міністерства або обласної державної адміністрації — це спосіб реалізації виконавчої влади. Проте з таким трактуванням важко погодитися, якщо йдеться щодо управлінської діяльності адміністрації державного вузу, школи, аптеки, магазину, залізничної станції, театру тощо. У такому разі за допомогою державного управління реалізується адміністративна влада (це поняття включає і виконавчу владу). Аналогічним чином треба кваліфікувати й внутрішньоуправлінську діяльність в органах державної виконавчої влади (наприклад, управлінські рішення щодо відпусток, надання матеріальної допомоги, зміни місць дислокації служб підприємства тощо). Все це належить до адміністративної влади, реалізованої у державно-управлінській формі. Отже, державне управління є формою вираження не тільки виконавчої, а й інших видів адміністративної влади. ЗО Глава 1 Активне використання законодавцем терміна «орган виконавчої влади» зумовлює необхідність розглянути питання про співвідношення понять «орган виконавчої влади», «орган державного управління» і «суб'єкт виконавчої влади». З перелічених понять достатньо розроблене лише поняття «орган державного управління». Під ним, як правило, розуміють структуру, яка реалізує управлінські функції держави. Звідси випливає, що органи виконавчої влади водночас є й органами державного управління. Проте не всі органи державного управління є органами виконавчої влади. Нині найбільш чітким критерієм їх розмежування є нормативне закріплення за останніми статусу органів виконавчої влади. Так, міністерства, комітети, місцеві державні адміністрації у відповідних документах визначені як органи виконавчої влади. Однак цього не можна сказати про адміністрації державних підприємств, установ, організацій. Вони є лише органами державного управління. На підставі викладеного можна стверджувати, що органом виконавчої влади є орган державного управління, офіційно визнаний органом виконавчої влади. Складніше стоїть справа з поняттям «суб'єкт виконавчої влади». Не має сумніву, що до суб'єктів виконавчої влади належать усі органи останньої. Питання полягає в тому, чи є її суб'єктами управлінські структури, які не мають статусу органу виконавчої влади, наприклад, виконавчий комітет міської ради, який взагалі належить до виконавчих органів місцевого самоврядування? Відповідь на це має бути позитивною. Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим комітетам міських рад делеговані деякі повноваження органів виконавчої влади. На підставі п. 2 ст. 11 цього Закону виконавчі комітети під час здійснення делегованих їм повноважень підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Це означає, що вони реалізують певний обсяг виконавчої влади, тобто належать до її суб'єктів. Отже, поряд з органами виконавчої влади її суб'єктами є й інші управлінські структури. |
| Реферат На тему: "Адміністративне право" Адміністративне правопорушення, що посягають на громадський порядок і громадську безпеку |
Реферат На тему: "Адміністративне право" Адміністративне правопорушення, що посягають на громадський порядок і громадську безпеку |
| Інформація, для проведення бесіди з особовим складом караулу щодо... Відповідно до ч. 3 статті 38 КУпАП «Строки накладення адміністративного стягнення»: Адміністративне стягнення за вчинення корупційного... |
У справі про адміністративне правопорушення, передбачене ст ч. 4 КпАП України |
| У справі про адміністративне правопорушення, передбачене ч. 1 ст. 130 КпАП України |
Адміністративне право України Підручник Київ Сутність державного управління та його співвідношення з державною виконавчою владою |
| ПИТАННЯ ДО ІСПИТУ з навчальної дисципліни “АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО” Сутність виконавчої влади, її співвідношення з державним управлінням та адміністративним правом |
Демський Е. Ф. Адміністративне процесуальне право: Навчальний посібник... |
| Питання для підготовки до заліку з дисципліни «Адміністративне право України» Предмет адміністративного права та його переосмислення в умовах правової реформи |
22. Адміністративне розташування Балаклійський р-н, м. Балаклія Антропогенний вплив (вирубування, випасання, рекреація, меліорація, техногенний вплив тощо) |