|
|
Скачати 6.51 Mb.
|
|
З метою вирішення окреслених проблем Президент України у межах визначеної Конституцією правосуб’єктності ініціюватиме процес удосконалення конституційних змін. Складовою цих змін є визначення статусу та повноважень інституцій державної влади і докладного окреслення процедурних питань їхньої діяльності та взаємодії. Саме тому Глава держави у листопаді 2006 р. підписав Указ «Про утворення Комісії з опрацювання пропозицій щодо внесення змін до Конституції України та підготовки законопроектів, спрямованих на їх реалізацію». В 2007 р. Президент України видав Указ про створення Національної Конституційної ради, яка повинна відпрацювати проект нової редакції Конституції України. З огляду на недосконалість чинної Конституції надзвичайно важливу роль на сучасному етапі має відіграти Конституційний Суд України. Йому доведеться виступити арбітром в тлумаченні положень Конституції, з приводу яких виникли міжінституційні конфлікти, а також, що не виключено, розглянути складне питання про дотримання процедури в процесі внесення змін до Конституції. Утримання різних інститутів влади та політичних сил від бажання вплинути на Конституційний Суд з метою реалізації власних інтересів, буде наочним свідченням їхньої готовності дотримуватися принципів верховенства права і розподілу влади. На жаль, негативним сигналом у цьому сенсі стали затягування Парламентом процесу формування Конституційного Суду, а також законодавче обмеження сфери конституційної юрисдикції. Принциповим моментом у конституційному процесі є те, що без удосконалення Конституції на рівні вищих владних інститутів навряд чи доцільно переходити до другої фази конституційного процесу – реформування рівня місцевої влади та органів самоврядування. Інакше доведеться мати справу з розбалансованістю системи влади як на центральному, так і на місцевому рівнях. Окрім того, майбутні зміни щодо влади місцевого рівня мають узгоджуватися з планами проведення адміністративно-територіальної реформи, перспективи якої поки є невизначеними. Так само принциповим є забезпечення участі наукового та експертного співтовариства, широкої громадськості в процесі подальшого удосконалення Конституції. На жаль, на сьогодні головними особливостями ситуації, що склалася навколо подальшого розвитку конституційної реформи, є практично повне виключення відповідними владними інститутами з цього процесу громадянського суспільства, ігнорування громадської думки, різне бачення пріоритетів продовження конституційної реформи різними інститутами, їх намагання використати процес внесення подальших змін до Конституції у власних політичних цілях. У разі збереження такої ситуації подальший розвиток конституційної реформи не відображатиме інтересів громадян, не сприятиме реалізації їх основних політичних прав і свобод, поглиблюватиме відчуження суспільства від влади, і зрештою призведе до зниження рівня демократії в країні. Недопущення цього сценарію треба шукати на шляхах взаємодії та досягнення консенсусу між всіма суб’єктами конституційного процесу. Зміни до Конституції України, що набули чинності у повному обсязі з травня 2008 р., не змінили статусу Президента України як Глави держави, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Визначений Конституцією статус уповноважує Президента України у межах його конституційних прерогатив забезпечувати дієздатність та ефективність системи влади, спрямовувати її діяльність на реалізацію зазначених завдань, але з врахуванням вимог закону України “Про Кабінет Міністрів України” від 16 травня 2008 р. № 279-VІ. Найвищим джерелом політичного впливу Президента є механізм його всенародного обрання, внаслідок чого відбувається легітимація новообраного глави держави і його політичної програми, яку він має виконувати. У своїй діяльності Президент використовує конституційно визначені важелі впливу на політичні події та процеси у державі й суспільстві. Події першої половини 2007 р. ставлять під сумнів це твердження. Головними механізмами цього впливу є наявність у глави держави повноважень, що забезпечують його вплив на всі гілки влади – законодавчу, виконавчу та судову. Президент України має певні повноваження щодо призначення керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади, інших центральних органів та установ, здійснення кадрових призначень у судовій гілці влади. Водночас, перебіг першого періоду діяльності влади в умовах дії нової Конституції України вимагає конкретизації деяких механізмів реалізації Президентом своїх повноважень. Зокрема, це стосується процедури призначення голів місцевих державних адміністрацій, тощо. Президент має право законодавчої ініціативи і може використовувати його під час формування стратегій внутрішньої та зовнішньої політики держави. Участь Президента України у законодавчому процесі реалізується також через промульгаційну прерогативу і право вето на вже прийняті Верховною Радою закони. Порядок вивчення законів, поданих на підпис главі держави, регламентується Розпорядженням Президента України № 221 / 97- рп від 30 травня 1997 р. «Про порядок проведення експертизи і підготовки на підпис Президенту України законів України». У Розпорядженні визначено органи, які беруть участь у підготовці на підпис главі держави законів, та їх повноваження у цій сфері. Для удосконалення правової бази щодо участі Президента України у процесі законотворення, зазначену процедуру слід закріпити у відповідних законах, проекти яких вже підготовлені й знаходяться у Парламенті (Закон України «Про нормативно-правові акти» та закон України «Про закони та законодавчу діяльність»). З метою запобігання подвійному регламентуванню одних і тих самих об’єктів політико-владного впливу, уникненню паралелізму в діях Президента та Верховної Ради видається доцільним чіткіше визначити межі нормативних указів глави держави. Важливо розмежувати предмет закону і нормативного указу Президента. Конституція (ст. 106) України обмежує главу держави переліком питань, з яких він має право видавати акти, здійснюючи правове регулювання. У ст. 92 Конституції окреслюється коло найважливіших питань, правове регулювання яких має визначатися та встановлюватися виключно законами України. Тому, Президент не може видавати укази з питань, які вже регламентовані законом, чи щодо яких Конституція містить прямі вказівки про те, що вони повинні бути регламентовані законом. У той же час, якщо брати до уваги те, що Конституція не містить вичерпних критеріїв розмежування повноважень у правотворчій діяльності Верховної Ради, Президента та Уряду, то предмет і сфера регулювання у конкретних сферах повинні базуватися на компетенції Президента, яка визначена у розд. V Конституції України «Президент України», передусім його виключному праві забезпечувати національну безпеку та здійснювати керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави. Важливим важелем впливу Президента є його керівництво Радою національної безпеки і оборони України, використання конституційних можливостей цього органу. Вагомим демократичним механізмом впливу інституту президентства є конституційне право Президента зупиняти дію актів Кабінету Міністрів з мотивів невідповідності цій Конституції з одночасним зверненням до Конституційного суду України щодо їх конституційності. Основними шляхами конституційного впливу Президента України на забезпечення демократичного розвитку політичної системи України мають бути такі:
Важливою проблемою у процесі здійснення конституційної реформи є визначення основних критеріїв і механізмів забезпечення ефективності державного управління. За сучасних умов ефективність державного управління слід розглядати як цінність морального порядку поряд з такими чинниками, як раціональність, продуктивність, демократизм, справедливість, професіоналізм та ін. Слід подолати обмежену логіку однобічного економізму, яка зумовлює ототожнення системної трансформації суспільства і ринкових перетворень економіки, коли ефективність управління визначається співвідношенням досягнення мети за найменших фінансових витрат. Суто економічна ефективність може не тільки не збігатися з ефективністю державного управління як цілісною характеристикою функціонування політико-правової системи, а й принципово суперечити їй. Соціально ефективне управління повинне враховувати рівень продуктивності праці, темпи і масштаби приросту національного багатства, рівень життя населення згідно зі стандартами розвинених країн, стабільність суспільних відносин. Регулюючим чинником управлінської діяльності виступає право. Тому надзвичайно важливим питанням є забезпечення державно-правової ефективності. Від неї залежить якість організаційної ефективності управління, що дозволяє швидко і з найменшими витратами досягти поставленої мети – модернізації країни, досягнення політичних, економічних та соціальних європейських стандартів. Навіть побіжний аналіз свідчить, що реалізація конституційних прав і свобод людини нині забезпечується державою далеко не повною мірою. Ці права повинні забезпечуватися державними органами через надання громадянам соціальних, освітніх, медичних, комунальних та адміністративних послуг. Однак якість цих послуг залишається низькою. Причинами такого становища є не лише брак економічних можливостей чи правової культури, але й недосконалість самого механізму їх забезпечення. Проблема полягає насамперед у тому, що у чинній Конституції відсутні терміни «соціальна послуга» і «адміністративна послуга», тому дані поняття мають тлумачитися у контексті ідеології державного управління як системи, спрямованої на надання послуг населенню, та потребує законодавчого закріплення. У розвинених демократичних країнах таку ідеологію викладено у спеціальних актах: «Хартії громадян» у Великобританії, «Хартії державних службовців» в Італії, «Хартії клієнтів» у Бельгії тощо. Запровадження стандартів публічних послуг разом із системою показників та інструментарієм вимірювання ступеня реалізації встановленого стандарту у ЄС вважають практичним виконанням конституційного права громадян на отримання загальнодоступних публічних послуг однакового рівня та якості. Орієнтація на якість обслуговування населення визначає цінність та ефективність державного управління якістю послуг для громадян. У зв’язку з цим одним з ключових напрямів адміністративних реформ, проведених у розвинутих країнах, було запровадження оцінювання ефективності роботи органів влади у зв’язку з управлінням якістю надання публічних послуг. Конкретні критерії ефективності діяльності органів влади щодо управління якістю надання послуг мають певні відмінності в кожній країні, спільними для них є універсальні принципи побудови відносин між державою та громадянами. Такими базовими принципами є:
Запровадження критеріїв оцінки управління якістю надання публічних послуг органами влади у багатьох розвинутих країнах допомагає їм точніше оцінювати ефективність державного управління, діяльності влади. Зокрема, всі країни, що входять до Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) розробили цілісну систему виконавчих критеріїв і на національному рівні мають обов’язкові програми щодо забезпечення підтримки даної оціночної системи, прозорі та гнучкі механізми перегляду методів, форм, інструментів та системи управління в цілому і самих результатів діяльності. У США федеральний уряд і понад тридцять штатів мають законодавчо затверджені виконавчі критерії для своїх департаментів і муніципалітетів. Цей процес стає дедалі динамічнішим у визначенні та уточненні критеріїв, оцінки їх відповідності як інтересам муніципалітетів, так і громадськості. У багатьох країнах використовують елементи критеріїв результативності для оцінки якості роботи та витрат на надання таких послуг, як утримання доріг, парків, водопостачання, прибирання вулиць та ін. У муніципальному секторі існує чимало прикладів застосування критеріїв оцінки результативності, що завжди дають відчутний ефект. Органам влади необхідно проводити аналіз своєї діяльності, визначати, чому її результати виявляються гіршими очікуваних або, навпаки, перевищують прогнозні. Критерії оцінки результативності діяльності органів державного управління є також інструментом підвищення ефективності взаємодії органів публічної влади з громадськістю. Вони демонструють, наскільки результативно працює орган місцевої влади, за якими напрямами та в якому обсязі він використав наявні фінансові ресурси. Завдяки цим критеріям громадськість має можливість контролювати діяльність влади. У нашій країні конституційні гарантії забезпечуються не тільки органами державної влади, а й органами місцевого самоврядування (на місцевому рівні). Тому досить слушно термін «надання послуг населенню» трактувати розширено, використовуючи сучасне поняття «публічні послуги». Поряд з цим без прискорення процесу реформи місцевого самоврядування, встановлення чітких повноважень і компетенцій органів місцевого самоврядування щодо надання послуг населенню конституційні гарантії на місцевому рівні залишаться декларацією. Для підвищення ефективності системи державного управління в нашій державі в інтересах громадян необхідно чітко визначити на рівні законодавчих норм інститут адміністративних, або публічних, послуг. Визначення відповідних принципів і стандартів надання адміністративних послуг, їх включення до функцій органів державної влади та органів місцевого самоврядування сприятиме досягненню сучасних європейських стандартів ЄС щодо забезпечення права людини на належне урядування. Система влади і державного управління, що була сформована в Україні за доби незалежності, має суттєві недоліки, головним з яких є надмірна централізація влади та відсутність реальної самостійності територіальних громад у вирішенні проблем місцевого значення. Запровадження політичної реформи передбачає суттєві зміни не тільки у співвідношенні трьох гілок влади та зміни форми правління, а й доповнення цих змін адміністративною реформою та зміцненням системи місцевого самоврядування. Здійснення такої масштабної модернізації системи державного управління вимагає виважених підходів, рішень та відповідного часу. Адміністративна реформа у розвинутих країнах – довготривалий, постійний процес, адже кожна нова ситуація вимагає змін, удосконалень, кращої якості надання послуг та функціонування державної служби. Мета адміністративної реформи – поетапне створення такої системи державного управління, яка забезпечить утвердження України як розвиненої, правової, цивілізованої, конкурентоспроможної європейської держави з високим рівнем життя, соціальних стандартів та демократії. Досягнення цього вимагає приведення державних та урядових інституцій у відповідність з новою політичною системою та європейськими стандартами публічного адміністрування. В Україні адміністративна реформа реалізовувалася лише в частині реформування центральних органів виконавчої влади. На сучасному етапі у зв’язку з проведенням політичної реформи постають нові завдання щодо широкої, виваженої та поетапної адміністративної реформи. Ключовими серед цих завдань є такі:
Нормативно-правове забезпечення раціональної системи державного управління та місцевого самоврядування має здійснюватися, зокрема, через розробку та прийняття відповідних законів: «Про парламентську опозицію» та нової редакції законів України «Про державну службу», «Про політичні партії», «Про об’єднання громадян», «Про місцеве самоврядування в Україні» та ін. Ці закони мають унормувати розмежування повноважень та взаємодію в діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, процедури місцевих референдумів, ініціатив, слухань та інших форм волевиявлення населення, порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою України та ін. Невід’ємною складовою модернізації системи державного управління є розвиток місцевого самоврядування. Основною проблемою на цьому шляху є відсутність якісної нормативно-правової бази. А саме вона має забезпечувати дійсний розвиток місцевого самоврядування, тобто «право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення», як це визначено у Конституції України (ст. 140). Проте конституційне положення ще не отримало належного унормування. Суттєві протиріччя є у чинних законах «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації». Проект закону України «Про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування» (реєстраційний № 3207-1) передбачає внесення конституційних змін, що стосуються місцевого самоврядування. Цей законопроект є продовженням, другою частиною політичної реформи. У ньому визначено зміни щодо адміністративно-територіального устрою країни, порядку призначення і звільнення з посади голів місцевих державних адміністрацій, подано тлумачення нового поняття «громада» як адміністративно-територіальної одиниці, яка має чітко визначені межі і до якої можуть входити жителі одного або кількох населених пунктів. У законопроекті чіткіше визначено поняття «місцеве самоврядування». Якщо раніше у ст. 140 Конституції України воно визначалось як «право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення”, то в законопроекті це вже не тільки «право», а й «гарантована законом можливість». Також зазначається, що «розмежування повноважень між державою і місцевим самоврядуванням, підстави і порядок делегування повноважень встановлюються законом». Однак цей законопроект потребує доопрацювання, бо в ньому:
Удосконалення та прийняття цього законопроекту сприятимуть конституційному зміцненню реальних повноважень та законних прав місцевого самоврядування. Новації, що стосуються місцевого самоврядування, як й інших питань модернізації державного управління, мають бути належно підкріпленими відповідним пакетом законів. Реформування системи державного управління треба розпочинати з регіонального та місцевого рівнів. Зміни мають відбуватися згідно з європейським принципом субсидіарності, а також сприяти розширенню сфери компетенції органів місцевого самоврядування, надання їм ширших повноважень. Це, зокрема, підкреслювалося у Рекомендаціях Ради Європи щодо місцевої та регіональної демократії в Україні ще у 2001 р. Також у цьому документі було рекомендовано вирішити питання зміцнення місцевого та регіонального управління й самоврядування в Україні шляхом прийняття пакета законів, так званого «Муніципального Кодексу». Україна цього не зробила й досі. Ефективній реалізації реформ на даному етапі сприятимуть два основних чинники: стабілізація вітчизняної політичної системи та підтримка реформи як політичною елітою, так і населенням. На сучасному етапі чутливою проблемою залишається підтримка громадськістю зазначеної реформи. Соціологічні дослідження свідчать, що близько 60–70 % населення взагалі не мають конкретних знань щодо основних напрямів реформування й вважають, що це «за зачиненими дверима щось робить влада, а що поки – незрозуміло». Звичайно, таке ставлення української спільноти не сприятиме ефективному впровадженню реформи. Саме тому реформа такого рівня має пройти фахову та експертну оцінку і бути винесена на широке народне обговорення. Такий підхід уможливить розв’язання чималих проблем щодо подальшого якісного впровадження реформи і, як наслідок, її позитивний вплив на розвиток суспільства. Створення демократичної ефективної професійної державної служби є стратегічним завданням держави, передумовою успішного виконання державних управлінських функцій, надання якісних послуг населенню, взаємодії з інституціями громадянського суспільства, входження України в світове співтовариство як сучасної правової, соціальної, демократичної держави. Стратегія реформування системи державної служби має здійснюватися на таких засадах:
Виконання цього завдання здійснюється відповідно до Програми розвитку державної служби на 2005–2010 роки, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 р. № 746. Стратегічними напрямами удосконалення державної служби в Україні є:
Головним управлінням державної служби розроблено проект нової редакції Закону України «Про державну службу», в якому унормовано нове розуміння професійності державної служби, політичної нейтральності та лояльності, правового статусу та кар’єрного зростання державного службовця, управління персоналом в органах державної влади. Разом з тим проект закону не вирішує проблему корпоративності державної служби, відсутності адекватних професійних вимог до вищого корпусу державних службовців, невизначеності прозорого механізму відбору та оцінювання цих службовців, засобів дисциплінарного впливу на них. Продовжується робота щодо правового врегулювання розмежування політичних і адміністративних посад в органах державної влади. З урахуванням попередньої вітчизняної практики слід остаточно визначитися щодо запровадження посад Державного секретаря Кабінету Міністрів України, державних секретарів міністерств як вищих посад державних службовців у системі центральних органів виконавчої влади та встановлення їхніх повноважень. Необхідно зважити на доцільність запровадження таких посад з огляду на забезпечення наступності в діяльності Уряду, підвищення професійності державної служби. З метою удосконалення діяльності апарату центральних та місцевих органів виконавчої влади запроваджується система управління якістю (ДСТУ ISO 9001:2001), що визначає систему послуг, які надає орган державної влади. Головним управлінням державної служби України здійснюється моніторинг органів виконавчої влади щодо відповідності їхньої структури функціям та вимогам суспільства, що постійно змінюються. Вживаються заходи щодо формування професійної здатності державних службовців у здійсненні публічної політики. У низці органів державної влади запроваджено групи аналізу політики для державних службовців II–III категорій. Започатковано реформу системи професійного навчання державних службовців, зокрема Національної академії державного управління при Президентові України. Її метою є підвищення ефективності роботи системи у контексті забезпечення реальних потреб органів державної влади та органів місцевого самоврядування у фахівцях, спроможних на високому професійному рівні здійснювати складні управлінські процеси публічної політики, якісне надання державних послуг. Важливим напрямом удосконалення системи державної служби України у контексті впровадження демократичних цінностей та стандартів є утвердження ґендерної рівності у цій сфері, як і загалом у суспільстві. Після прийняття у 2005 р. Закону України «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків» у центрі політичної уваги постала проблема оцінки, реорганізації та розвитку політичних процесів, інститутів та відносин із застосуванням принципу рівних прав і можливостей. З метою підвищення ефективності державної політики та узгодженої співпраці органів виконавчої влади щодо забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків Президент України 26 липня 2005 р. видав Указ «Про вдосконалення роботи центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків». Але темпи і якість впровадження положень цих нормативно-правових актів не відповідають потребам часу, і це перешкоджає подальшій демократизації та соціальному розвитку. Дієвим механізмом забезпечення ґендерного паритету в державному управлінні, який віддзеркалює становлення України як правової, соціальної держави, має стати раціональне використання тимчасових спеціальних заходів, або квот, спрямованих на прискорення встановлення фактичної рівності між чоловіками та жінками. Перелік контрольних питань 1. Поясніть суть поняття «соціальна держава».
Рекомендована література 1. Конституція України (станом на 01.03.2007 р.). – Х.: СПДФЛ Цапко Д. Н., 2007. – 86 с. 2. Державне управління: Навч. посіб. / За ред. А.Ф. Мельник – К.: Знання-прес, 2003 – 344 с. 3. Древаль Ю. Д. Парламентаризм у політичній системі України: політико-правовий аналіз. – Х.: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2003. – 280 с. 4. Концепція адміністративної реформи в Україні. – К.: ЦППР та ЦРУЗ, 1998. – 51 с. 5. Кислий П., Чарльз В. Становлення парламентаризму в Україні: на тлі світового досвіду. – К.: Абріс, 2000. – 414 с. 6. Лазор О., Лазор О., Чемерис А. Територіальна організація влади в Україні. – К.: Дакор, КНТ, 2007. – 576 с. 7. Політологічний словник. – К.: МАУП, 2005. – 742 с. 8. Політична система і громадянське суспільство: європейські і українські реалії: Монографія / За заг. ред. д-ра іст. н., проф. А. І. Кудряченко. – К.: НІСД. – 2007. – 396 с. 9. Політологія: Загалний курс / За заг. ред. д-ра політ. н., проф. В. О. Храмова. – К.: ІПК ДСЗУ, 2007. – 482 с. 10. Политология. – Х.: Фолио, 2001. – 830 с. 11. Шевчук П. Г. Соціальна політика / Навч. посіб. – Л.: Світоч, 2003. – 400 с. 12. Холостова Е. Н. Социальная политика / Учеб. пособ. – М.: Инфо-М., 2001. – 204 с. |
| За загальною редакцією ректора Національної академії СБ України,... Затверджено Міністерством освіти і науки, молоді та спорту України, лист №1/11-12373 від 26 грудня 2011 р |
України Керівника Головного управління з питань судоустрою Адміністрації... За загальною редакцією: Президента НАПрН України, ректора Національного університету |
| За редакцією члена-кореспондента АМН України доктора медичних наук,... Рекомендовано до видання вченою радою Харківського національного медичного університету |
За загальною редакцією ректора Національної академії Служби безпеки... Рекомендовано до друку Вченою радою Національної академії Служби безпеки України, протокол №13 від 23 вересня 2010 року |
| ОСНОВИ ПРАВОЗНАВСТВА Навчальний посібник За загальною редакцією професора Пастухова В. П Кримського економічного університету КНЕУ; М. Ю. НАУМ доцент Прикарпатського державного |
За редакцією доктора юридичних наук, професора М. І. Мельника, доктора... За підсумками V Всеукраїнського конкурсу на краще юридичне видання (2002—2003 pp.) цей Коментар відзначено другою премією у номінації... |
| МЕТОДИЧНІ РЕКОМЕНДАЦІЇ до практичних занять і самостійної роботи... Під загальною редакцією зав кафедри загальної гігієни з екологією, професора В.І. Федоренко |
Збірник наукових праць (навчальний посібник) За загальною редакцією... Рецензенти: доктор філософських наук, професор Ю. С. Вілков; доктор філософських наук, професор В. В. Остроухов; кандидат філософських... |
| УДК 37. 03. 6-057. 36: 355 (477) М За загальною редакцією помічника Міністра оборони України, старшого наукового співробітника, кандидата військових наук, генерал-майора... |
За редакцією Заслуженого діяча науки і техніки України, академіка... Одеський юридичний інститут Харківського національного університету внутрішніх справ |