Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу

Скачати 0.65 Mb.

Назва	Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу
Сторінка	1/5
Дата	30.04.2013
Розмір	0.65 Mb.
Тип	Документи

bibl.com.ua > Право > Документи

1 2 3 4 5

Частина перша

ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Розділ 1
ІСТОРІЯ, ТЕОРІЯ І МЕТОДОЛОГІЯ
МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

§ І. Поняття місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування - багатогранне та комплексне політико-правове явище, яке може характеризуватися різ-нобічно. Аналіз Конституції України (1996р.) дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового регулювання виступає в якості:

по-перше, відповідної засади конституційного ладу Ук
раїни",

по-друге, специфічної форми народовладдя;

по-третє, права жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення.

Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу виступає одним із найважливіших принципів організації і функціонування влади в суспільстві й державі та є необхідним атрибутом будь-якого демократичного ладу. У ст. 2 Європейської Хартії місцевого самоврядування про- голошується: «Принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві країни і, по можливості, у конституції країни».

Вперше в Україні принцип визнання місцевого само- врядування на конституційному рівні було закріплено ще в Конституції гетьмана П. Орлика — 1710 р., а пізніше в Конституції УНР 1918 р., положення яких так і не були реалізовані. За радянських часів цей принцип рішуче заперечувався, він суперечив централізованому характеру радянської держав й.

Конституція України 1996 р., у повній відповідності до вимог Європейської Хартії (поряд з такими фундаментальними принципами, як народовладдя, суверенітет і незалежність України, поділу державної влади тощо), в окремій статті (ст. 7) фіксує принцип визнання та гаранпгованості місцевого самоврядування.

Визнання місцевого самоврядування як засади конституційного ладу означає встановлення демократичної децентралізованої системи управління, яка базується на самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування при вирішенні всіх питань місцевого значення.

Місцеве самоврядування як форма народовладдя. Згі
дно ст. 5 Конституції України народ здійснює владу безпо
середньо і через органи державної влади та органи місцево
го самоврядування. З даного конституційного положення
прямо випливає, що органи місцевого самоврядування не
входять до єдиного державного механізму і, в силу цього,
місцеве самоврядування можна розглядати як окрему фор
му реалізації народом належної йому влади. Основними
формами місцевої демократії є (див. схему 1): ,

Як специфічна форма реалізації належної народові вла- _;ди місцеве самоврядування характеризується:

місцеве самоврядування має особливого суб'єкта- територіальну громаду, тобто*жителів села чи добровільно-. , го об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, се-лища та міста. Територіальна громада здійснює місцеве

самоврядування безпосередньо та через органи місцевого самоврядування;

2) місцеве самоврядування займає окреме місце в політичній системі (в механізмі управління суспільством та державою). Місцеве самоврядування, його органи, згідно Конституції України, не входять до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної автономності від держави, державної влади. Взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій вияв у тому, що, по-перше, і місцеве самоврядування, і державна влада мають єдине джерело — народ (ч. 1 ст. 5 Конституції України); по-друге, органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади (ст. 143 Конституції України) і стан їх реалізації контролюється відповідними органами виконавчої влади,

Таке становище місцевого самоврядування в політичній системі дозволяє характеризувати його як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади - публічну ' владу територіальної громади¹. Самостійність місцевого самоврядування гарантується Конституцією України, ст. 145 якої передбачає, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку, а ст. 142 визначає матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування;

3) місцеве самоврядування має особливий об'єкт управління - питання місцевого значення, перелік яких у вигляді предметів відання органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено в Законі України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні».

Місцеве самоврядування як право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення. Європейська Хартія місцевого самоврядування (ст. 3) дає визначення місцевого самоврядування як право і реальну здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Згідно Європейської Хартії це право здійснюється як виборними та виконавчими органами, так і безпосередньо територіальною громадою шляхом використання різних форм прямої демократії.

Конституція України (ст. 140) визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади - жителів

¹ Див.: Чиркин В. Е. Констнтуционное право: Россия й зарубежньїй олнт-М.: Изд-во«Зерцало».- 1998-С.421.

села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Детальніше визначення місцевого самоврядування дається в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні»: Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - (жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Аналіз цих положень Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дозволяє зробити такі висновки:

1. Конституція України визнає право самостійно вирн шувати питання місцевого значення лише за первинними територіальними громадами ~ жителями «природних» адміністративно-територіальних одиниць, тобто поселень (сіл, кількох сіл, селищ та міст).

Такий підхід до визначення кола суб'єктів права на місцеве самоврядування має глибокі історичні корені. Саме в поселеннях люди природним шляхом групувалися для спільного життя, проблеми якого вони обговорювали на сходах, загальних зборах, а для здійснення поточного управління обирали відповідних осіб (органи)- вождів, старійшин, ради тощо. Таким чином формувалася громада, відмінною ознакою якої є наявність виборних органів, а подібна система отримала назву громадського, комунального, місцевого або муніципального самоврядування.

Стосовно інших адміністративно-територіальних одні ниць, то вони були створені неприродним шляхом - «згори» актами державної влади, за допомогою яких здійснювалося районування території держави, і в силу цього вони носять «штучний» характер. Так виникають, наприклад, області, воєводства, губернії, повіти, райони тощо. «Штучні» адміністративно-територіальні одиниці — це регіони і субрегіони. Населення «штучної» адміністративно-територіальної одиниці утворює «вторинну» територіальну громаду, яка може визнаватися суб'єктом права на місцеве самоврядування, а може і не визнаватися ним, що чітко зафіксовано в проекті Європейської Хартії регіонального самоврядування (1997 р.).

2. Конституція та Закон передбачають, що право територіальної громади на місцеве самоврядування здійснюється громадою як безпосередньо через форми прямої демократії (місцевий референдум, місцеві вибори, загальні збори тощо), так і через діяльність виборних та інших органів місцевого самоврядування.

Право територіальної громади на місцеве самоврядування забезпечується правом кожного громадянина Украї?-ни брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно ст. З Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. При цьому будь-які обмеження цього права залежно від раси громадян, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Конституція гарантує громадянам України право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, право брати участь у місцевих референдумах, право рівного доступу до служби в органах місцевого самоврядування, право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Важливе теоретичне та практичне значення має визначення співвідношення понять «місцеве самоврядування» та «місцеве управління». З цього питання в літературі висловлюються різні, часом діаметрально протилежні погляди. Більшість вчених протиставляють місцеве самоврядування і місцеве управління. Так, якщо під місцевим самоврядуванням розуміють діяльність територіальної громади та її виборних органів з управління її справами, то місцеве управління розглядають як управлінську діяльність в адміністративно-територіальній одиниці, яка здійснюється через адміністрацію, що призначається центральними або

іншими вищими органами державної влади¹, тобто пряме державне управління на місцях.

Одночасно висловлюється думка щодо недоцільності протиставлення цих двох понять. Місцеве управління пропонується розглядати як складний механізм, який може включати в себе як місцеву державну адміністрацію, так і органи місцевого самоврядування, виступаючи при цьому складовою частиною державного механізму².

Перший підхід, на нашу думку, більш точно відображає природу місцевого самоврядування і дозволяє чітко розмежувати самоврядні функції та повноваження територіальних громад з функціями та повноваженнями державної влади, які реалізуються на регіональному та місцевому рівнях органами виконавчої влади або за дорученням держави органами місцевого самоврядування. В останньому випадку органи місцевого самоврядування підконтрольні відповідним органам виконавчої влади, але це не означає зміни їх природи і не може розглядатися як підстава для включення до державного механізму. Як родовий, тобто такий, що охоплює поняття місцевого управління та місцевого самоврядування, можна було б використовувати термін «управління на місцях», маючи на увазі можливість здійснення такого управління із застосуванням різних форм — місцевого самоврядування або прямого державного управління на місцях (місцеве управління).

У різних державах з метою ефективної організації влади на місцях застосовуються різні системи місцевих органів управління та органів місцевого самоврядування (системи управління на місцях)., на вибір яких впливають такі фактори, як неоднаковий підхід до розуміння державної влади, розмежування адміністративно-територіальних одиниць на «природні» та «штучні», національні та історичні особливості і традиції тощо/Останнім часом у літературі³ виділяють чотири основні системи:

1. Англо-американська (англосаксонська) система характеризується тим, що на всіх субнаціональних рівнях управління функціонують органи місцевого самоврядуван-

Див. Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран. Тома 1-2. С. 697; Чиркин В. Е. Основи сравнительного государствоведения.-М.: «Артикул».-1997-С. 332.

Див. Сравнительное конституционное право.- С. 676; Черкасов А. Й. Сравнительное местное управленйе: теория й практика.- М, 1998.-С. 1^-18.

Див. В. Е. Чцркин. Конституционное право; Россия й зарубежньїй опит.-С. 426-428. -v-

ня, а місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції не створюються (наприклад, Велика Британія, СІЛА, Канада, Австралія, близька до подібної системи організація влади на місцях і в Росії).

2. Континентальна (романо-германська або європейська) система будується на поєднанні місцевого самоврядування і місцевого управління і виходить з різного тлумачення «природних» та «штучних» адміністративно-територіальних одиниць. Така система може мати два різновиди:

а) на всіх субнаціонаяьних рівнях у за винятком низового, одночасно функціонують виборні органи територіальної громади (в тому числі й органи «вторинної» територіальної громади - територіальної громади «штучної» адміністративно-територіальної одиниці) та призначені представники центральної влади (місцеві державні адміністрації), які здійснюють адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування (наприклад, можуть зупиняти на певний строк рішення органів місцевого самоврядування, звертатися до глави держави або парламенту з пропозицією щодо дострокового припинення їх повноважень). При цьому на низовому рівні функціонують виключно органи первинної територіальної громади. Подібна система існує, зокрема, у Франції та Італії;

б) на низовому рівні — в «природних» адміністративно-територіальних одиницях створюються лише органи місцевого самоврядування, а на регіональному та субрегіональ-ному рівнях (в «штучних» адміністративно-територіальних одиницях) функціонують призначені місцеві державні адміністрації загальної компетенції. Можливий варіант, коли і на регіональному (субрегіональному) рівні функціонують виборні органи місцевого самоврядування, але вони мають принципово іншу природу - це не представницькі органи територіальних громад «штучних» адміністративно-територіальних одиниць (їх існування не визнається), а органи представництва інтересів територіальних громад «природних» адміністративно-територіальних одиниць на регіональному (субрегіональному) рівні. Подібна система застосовується, зокрема, в Польщі, Болгарії, Туреччині, Фінляндії, Іраку.

3. Іберійська система (зокрема, Бразилія, Португалія, Мексика, з певними особливостями Іспанія) передбачає, що управління на всіх субнаціональних рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (мери, регідори, префекти, алька-

ди тощо). Ці посадові особи стають головами відповідних рад і одночасно затверджуються центральними органами державної влади як представники державної влади в адміністративно-територіальних одиницях.

4. Радянська система (система рад та їх виконавчих комітетів) базується на запереченні розподілу влад і визнанні повновладдя представницьких органів знизу до верху. Ця система передбачає, що всі ради, починаючи з найнижчого рівня, є органами державної влади на своїй території, всі інші органи держави прямо або опосередковано підпорядковані радам. Система рад характеризується ієрархічною підпорядкованістю всіх її елементів та відсутністю будь-якої самостійності місцевих органів. Сьогодні подібна система збереглася лише в деяких країнах, зокрема в КНР, КНДР.

Аналіз відповідних положень Конституції України дозволяє зробити висновок, що в Україні застосовується континентальна (її другий різновид) система управління на місцях.

1 2 3 4 5

Схожі:

Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу Місцеве самоврядування багатогранне та комплексне політико-правове явище, яке може характеризуватися різ-нобічно. Аналіз Конституції...	1. Поняття та зміст конституційного ладу Конституційний лад це юридична організація суспільного та державного ладу, політико-правовий фундамент формування громадянського...
Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» Керуючись Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», враховуючи висновки постійної комісії міської ради з питань місцевого...	Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні”, Закон України... Керуючись ст ст. 142,143 Конституції України, п п. 22 ст. 26 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, п. 9 ст. 91 Бюджетного...
НОВОУШИЦЬКА СЕЛИЩНА РАДА «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про планування та забудову територій» та «Про запобігання впливу світової фінансової кризи...	Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Керуючись ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», враховуючи висновок постійної комісії міської ради з питань...
Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», з одного боку, та Відповідно до статей 43,60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», враховуючи рекомендації постійних комісій районної...	Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" Керуючись Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", враховуючи заяви депутатів Тернопільської міської ради П'яли Богдана...
СТАТУТ Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Європейської Хартії місцевого самоврядування та іншими...	11 червня 2013 року м. Городище №26-2/VІ Відповідно до ст. 78 Бюджетного кодексу України, п. 23 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», керуючись...

Додайте кнопку на своєму сайті:
Портал навчання