РОЗДІЛ 1. Нормативно-правові аспекти соціального захисту на сучасному етапі
1.1. Формування системи соціального захисту в Україні
Історія розвитку соціальної допомоги та підтримки починається з часів, коли турбота про непрацездатних цілком покладалася на сім'ю. Якщо сім'я не могла надати підтримки, людині допомагала церковна громада.
Національне законодавство у сфері соціального захисту та соціального забезпечення почало формуватися 1990 року - ще до проголошення незалежності України - і на сьогодні тільки на рівні законів складається щонайменше із 58 документів, які безпосередньо встановлюють ті або інші види пільг, соціальних та компенсаційних виплат, а також соціальних послуг для різних категорій осіб. Так, з усього масиву проаналізованих законів 27 передбачають різні заходи соціального захисту для соціально вразливих категорій осіб, ще стільки ж встановлюють спеціальний соціальний захист для представників певних професій, і всього 4 закони передбачають різні заходи соціального захисту за певні заслуги Починаючи з 1990 року, у різні періоди законодавці використовували різний інструментарій для розвитку системи соціального захисту та соціального забезпечення в Україні. Так, у законодавчих актах різних періодів простежується вплив принципово відмінних концептуальних підходів та моделей, серед яких визначальними є радянська модель (домінування пільг та соціальних виплат, які часто підміняють належний рівень заробітної плати та матеріального забезпечення) і європейська модель (домінування соціальних послуг та соціальної роботи, спрямованих на підтримку найбільш соціально вразливих категорій та осіб, що опинилися у складних життєвих обставинах) [12, с.378].
У більшості проаналізованих актів чинного законодавства у сфері соціального захисту та соціального забезпечення перевага надається нематеріальній (натуральній) формі соціального захисту - пільгам та соціальним послугам. У свою чергу, пільги більшою мірою притаманні радянській моделі й незаперечно домінують у чинному законодавстві, а соціальні послуги - європейській, і на даний час вони мало поширені (непоширеність соціальних послуг пояснюється тим, що ця форма соціального захисту почала розвиватись порівняно недавно і найбільше притаманна законодавчим актам, прийнятим упродовж 2009-2011 років). Разом з тим, у чинному законодавстві використовується і грошова форма соціального захисту у вигляді різноманітних соціальних та компенсаційних виплат - вона широко застосовується як у радянській (матеріальна та грошова допомога, доплати, надбавки, підвищення до заробітної плати тощо), так і в європейській (соціальна допомога, адресні компенсації та відшкодування тощо) моделі.
Для того, щоб проаналізувати особливості функціонування сфери соціального захисту та соціального забезпечення, до якої в Україні належать, перш за все, пільги, соціальні та компенсаційні виплати, а також соціальні послуги, слід простежити хронологію розвитку відповідного блоку законодавства.
Саме різні підходи до підготовки окремих актів законодавства у сфері соціального захисту та соціального забезпечення, а також їх несистемність і внутрішня суперечливість призвели до несистематичності та непрозорості бюджетного фінансування навіть достатньо ефективних видів соціального захисту, які впроваджувалися в Україні.
З іншого боку, якщо простежити хронологію розвитку законодавства у сфері соціального захисту та соціального забезпечення, то можна помітити два основні напрями докладення зусиль законодавців: поступове вирішення питань соціального захисту різних соціальних груп та інших категорій населення (в т. ч. тих, захист яких не був пріоритетним у радянські часи), а також хоч і не завжди послідовний, але поступовий перехід від радянської до європейської моделі соціального захисту та соціального забезпечення.
Становлення і розвиток українського законодавства у сфері соціального захисту та соціального забезпечення умовно можна розділити на декілька хронологічних періодів, кожному з яких притаманні особливі характеристики й тенденції. Також ці періоди відрізняються використанням різних підходів і моделей розвитку системи соціального захисту та соціального забезпечення [13, с.381]:
1. Зародження української системи соціального захисту та соціального забезпечення (1990-1993 роки). В цей період відбувалося зародження системи соціального захисту і соціального забезпечення незалежної України. Здебільшого прийняті в цей період акти законодавства мали на меті встановлення державних соціальних гарантій щодо існуючих на той час пільгових, а також найбільш соціально незахищених категорій населення (ветерани війни і праці, інваліди, громадяни, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інші);
-Акти законодавства, прийняті впродовж першого періоду, можна охарактеризувати як такі, що використовують більшість підходів, притаманних радянській системі соціального захисту та соціального забезпечення;
За спрямуванням законодавчу ініціативу цього періоду умовно можна розділити на такі групи:
1) законодавство, спрямоване на реабілітацію репресованих у радянські часи громадян (наприклад, Закон України "Про реабілітацію жертв політичних репресій на Україні", який був прийнятий на хвилі національного піднесення після проголошення незалежності України і встановив ряд пільг для громадян, що були засуджені чи зазнали переслідувань через свої політичні переконання в часи СРСР);
2) законодавство, яке проголосило основні соціальні та економічні пріоритети нової держави (наприклад, Закон України "Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві", "Про зайнятість населення", "Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні");
3) законодавство, яке стало основою для побудови власної системи соціального захисту та соціального забезпечення (наприклад, Закон України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні", "Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні", "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", "Про запобігання захворюванню на синдром набутого імунодефіциту (СНІД) та соціальний захист населення");
4) законодавство, що визначило основні підходи до матеріального забезпечення діяльності та соціального захисту представників окремих професій (прийняті впродовж цього періоду акти законодавства насамперед стосувалися врегулювання статусу правоохоронних органів, блок законів щодо статусу та соціального захисту працівників сфери освіти, культури та охорони здоров’я).
Таким чином, опираючись на традиції радянських часів, тогочасні законодавці надали перевагу грошовій формі соціального захисту. За таких умов основним видом соціального захисту, реалізованого у прийнятих впродовж першого періоду актах законодавства, були пільги. У зв’язку з тим, що при виборі форми соціального захисту перевага була надана пільгам та утриманню мережі державних закладів соціального спрямування, саме в цей період започаткувалась тенденція, яка згодом призвела до непрозорості й низької ефективності системи соціального захисту та соціального забезпечення, що діє в Україні сьогодні.
2. Становлення української системи соціального захисту та соціального забезпечення (2006-2011 роки). Цей період розпочався з моменту прийняття Конституції України 28 червня 1996 року і закінчився прийняттям Закону України “Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам" 16 листопада 2010 року. Найбільш важливою подією цього періоду стало прийняття 2010 року Закону України “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії”, який став першим кроком у систематизації всієї діяльності держави у сфері соціального захисту та соціального забезпечення населення.
Фактично держава продовжила лінію, взяту в 1991 році, приймаючи нові закони та вносячи зміни до вже діючих актів законодавства. Так, у цей період було прийнято ряд актів законодавства, які сформували декілька груп:
1) законодавство, яке започаткувало процес формування власної системи загальнообов’язкового державного соціального страхування (були прийняті Основи законодавства про загальнообов’язкове державне соціальне страхування, які врегулювали ряд питань матеріального забезпечення громадян у разі хвороби, повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття, а також у старості та в інших випадках, на основі чого згодом була сформована державна система загальнообов’язкового соціального страхування);
2) законодавство, що врегулювало деякі питання матеріального забезпечення діяльності та соціального захисту представників окремих професій (наприклад, “Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів”; ряд актів законодавства, спрямованих на заохочення зайнятості у сферах, які почали втрачати свою економічну привабливість - наприклад, Закон України “Про бібліотеки і бібліотечну справу”, Закон України “Про захист рослин” та Гірничий закон України, якими було встановлено ряд соціальних гарантій та пільг для представників відповідних професій);
3) законодавство, спрямоване на встановлення спеціального соціального захисту щодо окремих категорій осіб, які мають певні заслуги (з метою вдосконалення правового регулювання питань щодо соціального захисту осіб, які мають певні заслуги, здобуті в період професійної діяльності, 1998 року був прийнятий Закон України “Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист”; таким чином держава виявила піклування про осіб, які отримали статус ветерана, розбудовуючи оборонну та правоохоронну системи української держави);
4) законодавство, спрямоване на соціальну підтримку неповнолітніх та профілактику злочинності у їх середовищі (зокрема у січні 1995 року було прийнято Закон України “Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей”, який в частині соціального захисту фактично визначив правові основи діяльності відповідних органів, соціальних служб та спеціалізованих соціальних закладів, на які було покладено функції щодо соціального захисту та соціальної підтримки дітей і підлітків, а також профілактики правопорушень серед осіб, які не досягли вісімнадцятирічного віку). В актах законодавства, які були прийняті продовж другого періоду, перевага також надавалася грошовій формі здійснення соціального захисту. Основним видом соціального захисту, який отримав розвиток у актах законодавства цього періоду, були пільги та соціальні виплати.
Таким чином, прийняті впродовж другого періоду акти законодавства були орієнтовані на формування системи загальнообов’язкового державного соціального страхування, встановлення ряду пільг щодо матеріального та соціального забезпечення представників певних професій, а також на створення необхідної інфраструктури для соціальної захисту дітей і підлітків та профілактики злочинності серед неповнолітніх.
3. Модернізація існуючої системи соціального захисту та соціального забезпечення (2000-2003 роки). Точкою відліку для цього періоду є прийняття 2010 року вже згаданого Закону України “Про державні соціальні стандарти та соціальні гарантії” [7], який створив основу для послідовного вдосконалення діючої системи соціального захисту та соціального забезпечення згідно з європейською моделлю. Проте навіть після прийняття цього Закону в межах третього періоду в Україні було реалізовано ряд законодавчих ініціатив, частина яких ґрунтувалася на попередніх підходах до розвитку системи соціального захисту і соціального забезпечення, більше притаманних першому та другому періодам:
1) законодавство, яке стало вираженням піклування держави про найбідніші категорії населення (зокрема Закон України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям");
2) законодавство, спрямоване на соціальну адаптацію та соціальну підтримку осіб з особливими потребами (так, прийнятий 2010 року Закон України "Про психіатричну допомогу", "Про соціальну адаптацію осіб, які відбували покарання у вигляді обмеження волі або позбавлення волі на певний строк");
3) законодавство, яке врегулювало деякі питання матеріального та соціального забезпечення окремих категорій службовців, а також депутатів місцевих рад (зокрема Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про дипломатичну службу", "Про статус депутатів місцевих рад");
4) законодавство, яке завершило процес формування власної системи загальнообов’язкового державного соціального страхування (так, у цей період були прийняті два спеціальні закони, які завершили процес формування системи загальнообов’язкового державного соціального страхування, а саме: Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" та Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням").
Переважна більшість прийнятих у третьому періоді актів законодавства була орієнтована на реалізацію основних положень Закону України “Про державні соціальні стандарти та соціальні гарантії” і зокрема на встановлення нових видів соціальних виплат для найбільш соціально незахищених категорій громадян. Разом з тим, впродовж цього періоду держава зробила ще один важливий крок, розпочавши реформування кримінально-виконавчої системи саме в напрямі її гуманізації, у т. ч. в частині створення передумов для соціальної адаптації осіб, які відбували покарання у місцях позбавлення чи обмеження волі.
4. Початок становлення нової системи соціального захисту та соціального забезпечення (2004-2012 роки). Цей період характеризується прийняттям низки актів законодавства з використанням як нових підходів до розвитку системи соціального захисту та соціального забезпечення, спрямованих на подальше розширення застосування соціальних послуг.
Прийняті впродовж цього періоду акти законодавства можна об’єднати у декілька таких груп:
1) законодавство, спрямоване на соціальний захист дітей та молоді, а також дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування (наприклад, Закон України "Про соціальну роботу з сім’ями, дітьми та молоддю");
2) законодавство, яке стало вираженням піклування держави про найбільш соціально вразливі категорії населення (зокрема Закон України "Про державну соціальну допомогу особам, які не мають права на пенсію, та інвалідам", "Про соціальний захист дітей війни", що продовжив лінію держави на додатковий соціальний захист громадян, які відчули на собі тяготи Великої Вітчизняної війни);
3) законодавство, яке засвідчило запровадження нових підходів до соціального захисту окремих категорій громадян (наприклад, прийняті 2011 року Закон України "Про реабілітацію інвалідів в Україні", "Про основи соціального захисту бездомних громадян і безпритульних дітей");
4) законодавство, що врегулювало деякі питання матеріального забезпечення діяльності та соціального захисту представників окремих професій (продовженням лінії держави на визначення основних питань матеріального забезпечення та встановлення спеціального соціального захисту щодо представників окремих професій стало прийняття Закону України "Про правові засади цивільного захисту", "Про підвищення престижності шахтарської праці").
Більшість прийнятих у четвертому періоді актів законодавства ґрунтувалися на нових підходах і за своєю суттю стали поступальним кроком у розвитку системи соціального захисту та соціального забезпечення, а також впровадили нові форми соціального захисту.
Отже, формування системи соціального захисту в Україні відбувалося у чотири періоди, своєрідністю яких є основа радянської законодавчої системи із поступовим переходом до європейського рівня. В свою чергу, слід зазначити що, умовним завершенням у сьогоденні буде застосування нової пенсійної реформи, яка узагальнить, оптимізує та з координує законодавчу колізію прийнятих законів та їх змін на протязі періоду незалежності України і буде основним кодексом нормативно-правового критерію у галузі соціального захисту.
|