|
|
Скачати 9.9 Mb.
|
О Апарат державного управління як система. Оскільки апарат державного управління (надалі — апарат управління, управлінський апарат) завдяки його об'єктивним властивостям є складним системним утворенням, для його характеристики доцільно користуватись пізнавальними засобами системного підходу. Адже добре відомо, що науковий метод пізнання за своєю суттю і є сам предмет, розглянутий в його русі та розвитку, в усіх його зв'язках, відносинах та внутрішніх суперечностях. Використання системного підходу також є помітною рисою організаційно-правового аналізу виконавчої влади. 20 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 1 Найбільш поширеними в сучасних дослідженнях слід визнати структурний і функціональний аспекти системного підходу. Саме ці аспекти розкривають основні сторони, з одного боку, побудови та, з другого — функціонування (діяльності) будь-якої соціальної системи. Не менш важливе й те, що ці аспекти охоплюють найсуттєвіші сторони апарату управління, які потребують постійного аналізу та практичного вдосконалення. Адже системний розгляд управлінських об'єктів завжди передбагаає пошук і визначення можливостей та напрямів їх подальшого розвитку й оптимізації. Кожний із названих аспектів виконує власну, чітко визначену роль. Тому слід заперечити проти абсолютизації уявлення, нібито структурний і функціональний підходи до управління можуть бути ефективними лише у випадку, коли застосовуються в єдності в рамках системного підходу. Звичайно, структурний і функціональний аспекти тісно пов'язані як один з одним, так і з іншими порівняно самостійними аспектами системного підходу. Разом з тим не виключається і не зменшується доцільність та правомірність використання у конкретних пізнавальних ситуаціях якогось одного або деяких з усієї сукупності його аспектів. Природно, є пізнавальні завдання, які вимагають органічного поєднання структурного та функціонального підходів. Наприклад, дослідження взаємовпливу та співвідношення функцій та організаційних структур управлінського апарату виходить за власні пізнавальні можливості як структурного, так і функціонального аспектів системного підходу. Причому мається на увазі не просте їх "додавання". Необхідна своєрідна інтеграція пізнавальних засобів кожного з них з метою переходу від окремого розгляду відповідних сторін апарату управління до розкриття об'єктивного механізму взаємодії функціонального змісту його діяльності та структурних форм, тобто закономірностей прояву існуючих між цими сторонами численних взаємозв'язків і взаємозалежностей. Безпосереднім результатом зазначеної інтеграції можна вважати формування порівняно самостійного структурно-функціонального (або точніше — структурно-діяльнісного) методу (підходу), пам'ятаючи при цьому, що термін "функціональний" охоплює будь-які елементи змісту (наприклад, методи, прийоми) управлінської діяльності, а не лише функції. Струкгурно-функціональна характеристика апарату управління із системних позицій розкриває найбільш суттєві ознаки побудови та діяльності апарату, необхідні для забезпечення достатньої понятійно-термінологічної чіткості аналізу. В.Б. Аеер 'янов 21 Найголовніша ознака системного бачення управлінського апарату — це багатозначність системних оцінок. Так, з одного боку, цей апарат належить як складова частина до більш загального системного утворення (так званої метасистеми), яким у цілому виступає держава, точніше — державний апарат, механізм. Причому апарат управління є його найбільш численною й розгалуженою частиною, яка відіграє надзвичайно важливу роль у здійсненні всіх основних завдань і функцій держави. З іншого боку, апарат управління поєднує в собі більш прості складові частини, які також є системами (стосовно апарату в цілому — підсистемами). Останні, у свою чергу, складаються з наступних систем, ще простіших і т.д. При цьому максимальну межу членування системи характеризує поняття елемент. В апараті управління у ролі елемента виступає кожний окремий орган виконавчої влади. Власне завдяки цьому апарат визначається саме як система відповідних органів. Однак це не означає, що при системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не береться до уваги. Кожний окремий орган управління сам є системою і складається із власних елементів — структурних підрозділів та посад. Але це — елементи двох неоднакових рівнів: 1) апарату в цілому — як системи органів; 2) окремого органу — як системи підрозділів і посад. Елементи слід відрізняти від "частин" системи, якими виступають певні сукупності елементів (або підсистеми), що є більш простими щодо апарату в цілому. Водночас елементи не ототожнюються з "Іюмпонентами" системи. У загально соціологічному плані розрізняють компоненти людського, речового, процесуального та духовного порядків. Зрозуміло, в апараті управління як у соціальній системі головним компонентом завжди є люди, які обіймають певні посади та виконують відповідні повноваження. Ще одна об'єктивно необхідна ознака системної оцінки управлінського апарату пов'язана з визначенням цілісності, як необхідної якісної властивості соціальних систем. Ця властивість апарату виникає не одрагіу, одномоментно, а поступово — від нижчого рівня до вищого — в процесі його формування, функціонування та розвитку. Як сутнісна ознака апарату, цілісність може характеризувати певний рівень його розвитку як системного утворення. Однак, якщо у сфері методології системного підходу поняття цілісності набуло певного значення, то поза цією сферою воно поки що не має належної змістовної визначеності. У широкому науковому обігу термін "цілісний" найчастіше використовується у двох значен- 22 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 1 нях: 1) як "єдиний", що підкреслює внутрішню неподільність частин об'єкта; 2) як ''комплексний", що відображає повноту охоплення сторін, аспектів об'єкта. У наукових .джерелах при розгляді апарату як системи органів ознака цілісності, іон правило, окремо не виділяється. З огляду на це, необхідно розуміти змістовну характеристику цілісності як одержання в управлінському апараті додаткового інтегративного ефекту від взаємодії всіх його елементів. А це можливе лише при оцінці результатів діяльності апарату з точки зору ефективного забезпечення ним загальних потреб навколишнього суспільного середовища — економічного, політичного, соціального, духовного тощо. Орієнтація ж на внутрішні потреби апарату має лише допоміжне значення, оскільки впливає на стан його самоорганізації, саморегулювання і самовдосконалення. Тим самим системне бачення апарату управління, спрямоване на виявлення ознак його цілісності, допомагає уникнути абсолютизації внутрішніх закономірностей йога функціонування та розвитку, перебільшення суб'єктивних інтересів управлінських кадрів апарату. Натомість ці інтереси підкоряються головному критерію — реальній ефективності впливу управлінськзго апарату на стан.існування й розвитку суспільства і держави. П Ієрархічна організація виконавчої влади. Наступною необхідною ознакою організаційно-правової характеристики виконавчої влади є виділення ієрархічних рівнів системи органів виконавчої влади. Вони закріплені у Конституції України й уособлюються окремими видами органів виконавчої влади, а саме: вищий рівень — Кабінет Міністрів; центральний рівень — міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади; місцевий (або територіальний) рівень — місцеві державні адміністрації, а також Рада міністрів Автономної Республіки Крим та деякі інші місцеві органи виконавчої влади, котрі безпосередньо підпорядковані центральним оргаиам виконавчої влади. Для розуміння закономірностей функціонування системи органів виконавчої влади істотне значення має чітке визначення її найвищої структурної ланки, яка повинна виконувати в системі роль своєрідного керуючого центру. Як відомо, :І точки зору науково-системної ідеології найкращі результати діяльності ієрархічно організованої системи можуть бути забезпечені за умови її моноцентричної, а не поліцен-тричної структурної побудови. Тобто за умови, коли всі структурні ланки системи підлягають керуючому впливу саме з одного, а не з кількох владно-срганізаційних центрів. В.Б. Авер'янов 23 З урахуванням такого підходу в основу визначення згаданої найвищої структурної ланки покладена модель своєрідного "подвійного" центру. Тобто такого, який складається з двох функціонально поєднаних суб'єктів — Президента України і Кабінету Міністрів. Таке становище зумовлено тим, що визначена Конституцією України республіканська форма державного правління змішаного, президентсько-парламентського типу заіюномірно пов'яз<�ша з так званим "дуалізмом" виконавчої влади. Це означає, що повноваження виконавчої влади певним чином розподілені між Президентом України і Кабінетом Міністрів. Однак це не дає підстав ототожнювати пост Президента з цією гілкою влади. Адже статус Президента як глави держави має, так би мовити, наскрізне значення щодо гілок влади. Специфіка цього статусу полягає: в тому, що в ньоіму окреме місце займають його повноваження у сфері виконавчої влади (або державного управління). Причому їх обсяг прямо залежить від існуючої в державі форми правління: цей обсяг більший у президентській республіці, менший — у парламентській. Докладніше ці питання розглянуто далі в окремій главі цього розділу. Тут лише нагадаємо, що на сучасному етапі вітчизняного державотворення народження даного інституту було обумовлено об' єктивними потребами перехідного періоду щодо зміцнення виконавчої влади, підвищення ефективності державного узггоавління. Тому введення в Україні поста Президента супроводжувалось підвищеними суспільними очікуваннями від посилення впливу держави, її владних структур на процеси соціально-економічних та дер;«авно-правових перетворень у нашій країні. Для цього главі держави надані досить широкі повноваження у сфері виконавчої влади. Однак це аж ніяк не означає, що Президент набув ознак "органу" виконавчої влади, а тим більше — "глави" цієї гілки ІІлади. У Конституції досить повно врахована специфічність відношення поста Президента до виконавчої гілки влади: його статус не уособлюється жодною гілкою влади, а є статусом глави держави зі значними компетенційними преференціями (тобто перевагами) — насамперед установчими і кадровими — щодо виконавчої влади. Інакше кажучи, Президент України віднесений: до виконавчої влади лише функціонально, тобто через певний обся, своїх повноважень (компетенції). Проте він не належить до неї структурно, тобто як окрема структурна ланка системи органів виконавчої влади. Саме тому в Конституції України відсутнє визначення Президента як "глави виконавчої влади". І це — цілком закономірне і єдино правильне рішення. Адже 24 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 2 "глава" гілки влади — це такий суб'єкт даної влади, який є вищою структурною ланкою певної системи органів, що суперечить, як уже зазначалося, дійсному сгану речей. Отже, суть згаданої вище моделі "подвійного" центру виконавчої влади в тому, що ставлення розглянутих вищих суб'єктів до гілки виконавчої влади не однакове. Варто повторити, що уряд належить до неї саме як окрема структурна ланка системи органів, а Президент України — лише функціонально, через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади. Ця особливість системи органів виконавчої влади має бути належним чином відображена у законодавчій регламентації статусу всіх видів органів виконавчої влади, і насамперед Кабінету Міністрів. Саме в цій площині існує найбільше спірних і нерозв'язаних проблем у правовому забезпеченні ефективної організації виконавчої влади, яким приділена значна з'вага у наступних розділах цієї книги. Глава 2. Основні види органів виконавчої влади в Україні Згідно із закріпленою у Конституції України (розділ VI. Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади) системою органів виконавчої влади й складовими є такі види органів: • вищий орган у системі органів виконавчої влади — Кабінет Міністрів; • центральні органи виконавчої влади — міністерства, державні комітети та деякі інші; • місцеві органи виконавчої влади — провідне місце серед них посідають місцеві (обласні, районні, Київська і Севастопольська міські) державні адміністрації. Розглянемо докладніше засади організації кожного з названих основних видів органів виконавчої влади. П Кабінет Міністрів України. Згідно з частиною першою ст. 113 Конституції України "Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади". Це означає, що Кабінет Міністрів як уряд очолює систему органів виконавчої влади. Він здійснює виконавчу владу як безпосередньо, так і через центральні та місцеві органи виконавчої влади, спрямовуючи, координуючи та контролюючи діяльність цих органів. До складу Кабінету Міністрів входять Прем'єр-міністр, перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри та міністри України. Нині (станом на 1.12.2002) його чисельність — 21 особа. В.Б. Авер'яное 25 Передбачено, що обов'язково мають існувати базова група міністерств і, відповідно, міністри: закордонних справ, юстиції, оборони, внутрішніх справ, фінансів. Інші міністерства можуть створюватися чи ліквідовуватися за рішенням Президента України. Міністри України очолюють міністерства. Вони забезпечують формування і проведення державної політики у доручених їм сферах і несуть політичну відповідальність перед Президентом та Верховною Радою за виконання покладених на них завдань і повноважень. Прем'єр-міністр є главою Кабінету Міністрів і керує його роботою, забезпечує виконання програми діяльності Кабінету Міністрів, схваленої Верховною Радою. Прем'єр-міністр визначає і розподіляє обов'язки між першим вщє-прем'єр-міністром, вще-прем'єр-міні-страми та міністрами, координує їхню діяльність, застосовує заходи дисциплінарної відповідальності (крім звільнення з посади) до членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади та їхніх заступників. У певних випадках і в межах, визначених Конституцією, він виконує обов'язки Президента України у разі дострокового припинення його повноважень. Перший віце-прем'єр та віце-прем'єр-міністри як заступники Прем'єр-міністра виробляють стратегію і тактику реалізації програми діяльності Кабінету Міністрів у закріплених за ними напрямах і сферах діяльності, спрямовують, координують та контролюють роботу міністерств, інших центральних органів виконавчої влади для виконання завдань уряду, а також попередньо розглядають і погоджують проекти рішень Кабінету Міністрів, вживають заходів щодо врегулювання можливих розбіжностей серед членів Кабінету Міністрів. Вони заміщують Прем'єр-міністра у разі його відсутності, діючи в межах, визначених Прем'єр-міністром, який встановлює і черговість такого заміщення. Склад Кабінету Міністрів формується Президентом за участю Верховної Ради у строк не довше ніж шістдесят днів після припинення повноважень попереднього уряду (частина п'ята ст. 115 Конституції). Кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра на розгляд Верховної Ради вносить Президент, який, як правило, здійснює відповідні консультації з Головою Верховної Ради та головами депутатських груп і фракцій. Верховна Рада дає згоду на призначення Прем'єр-міністра більшістю від її конституційного складу. Після свого призначення Прем'єр-міністр представляє пропозиції щодо структури та складу міністрів України на затвердження Президентові, який на підставі цього подання видає указ про призначення до складу Кабінету Міністрів. 26 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 2 Конституцією України (ст. 110) встановлені певні обмеження щодо входження до складу уряду. Зокрема, члени Кабінету Міністрів не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат, не мають :права поєднувати свою діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства аб о організації, що мають на меті одержання прибутку. Новоутворений Кабінет Міністрів подає Верховній Раді для схвалення програму своєї діяльності на весь термін повноважень. Цей документ містить викладення стратегії діяльності та засобів виконання завдань Кабінету Міністрів. Проірама вважається схваленою, якщо за це проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України. Кабінет Міністрів кожного нового складу утворюється на строк повноважень Президента, тобто складає свої повноваження перед новообраним Президентом України (частина перша ст. 115 Конституції). Новою організаційною формою роботи членів уряду є урядові комітети (з 2000 p.). Вони утворюються для координації роботи членів Кабінету Міністрів, узгодження та підготовки питань для розгляду на його засіданнях:, а також для усунення розбіжностей між членами Кабінету Міністрів. До складу урядових комітетів входять члени Кабінету Міністрів. Очолюють урядові комітети, як правило, Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'ф-мшістр України, вще-прем'єр-міністри України. За рішенням Прем'єр-міністра України до складу урядового комітету з правом дорадчого голосу можуть входити також керівники інших центральних органів виконавчої влади та державні секретарі міністерств. У роботі урядового комггету можуть брати участь з правом вирішального голосу члени Кабінету Міністрів, які не входять до складу відповідного урядового комітету. Перелік урадових комітетів затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України, а їх персональний склад затверджується Прем'єр'міністром України. За результатами обговорення питань на засіданні урядового комітету шляхом консенсусу приймається рішення, яке оголошується головуючим та оформляється протоколом. У разі неможливості прийняття узгодженого рішення на засіданні урядового комітету остаточне рішення приймається Кабінетом Міністрів. За функціональними напрямами своєї діяльності урядові комітети: — розглядають та схвалюють концепції проектів нормативно-правових актів та інших документів, що підлягають розробці; В.Б. Авер'яное 27 — розглядають проекти нормативно-правових актів та інших документів, що подаються на розгляд ІКабінету Міністрів, врегульовують розбіжності по них та приймають рішення про попереднє схвалення чи відхилення цих проектів або про повернення на доопрацювання органу, відповідальному за підготовку проекту; — розглядають інші питання, пов'язані з формуванням та реалізацією державної політики у відповідній сфері. Урядові комітети мають право: — вносити пропозиції щодо першочергового розгляду питань на засіданні Кабінету Міністрів; — створювати в разі потреби підшмітети, експертні комісії та робочі групи для розгляду окремих пигань, що належагь до їх компетенції; — отримувати в установленому порядку від органів виконавчої влади необхідну для їх роботи інформацію; — запрошувати на засідання представників органів виконавчої влади, а також інших фахівців з питань, що розглядаються комітетом. У частині другій ст. 113 Конституції визначено, що Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді у межах, передбачених у ст 85, 87 Конституції України. Відповідальність уряду перед Президентом за звичаєм іменується як "політична відповідальність". Вона полягає в обов'язку Кабінету Міністрів скласти свої повноваження у разі прийняття Президентом рішення про припинення повноважень Прем'єр-міністра. Внаслідок цього Прем'єр-міністр зобов'язаний невідкладно подати Президентові заяву про відставку Кабінету Міністрів. Поряд з цим, кожен член Кабінегу Міністрів може бути звільнений з посади у будь-який час Президентом. У цьому полягає так звана політична відповідальність членів уряду. Кожен член Кабінету Міністрів має право також з політичних чи особистих мотивів заявити Президентові про свою відставку. Заява про відставку на ім'я Президента подається через Прем'єр-міністра, який зобов'язаний невідкладно доповісти про це Президентові і повідомити свої міркування щодо прийняття чи неприйняття відставки. Відставка Прем'єр-міністра автоматично має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів. Такий самий наслідок настає і в разі смерті Прем'єр-міністра. Незалежно від обставин припинення повноважень Кабінет Міністрів, відставку якого прийнято Президентом, за. його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи ново сформованого уряду, але не довше ніж шістдесят догів. 28 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 2 За діяльністю Кабінету Міністрів здійснюється парламентський контроль. Згідно зі ст. 87 Конституції Верховна Рада за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів від її конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів та прийняти резолюцію недовіри урядові більшістю від конституційного складу Верховної Ради. Після цього Прем'єр-міністр невідкладно подає Президентові заяву про відставку Кабінету Міністрів. Щоправда, питання про відповідальність Кабінету Міністрів, як передбачено частиною другою ст. 85 Конституції, не може розглядатися Верховною Радою більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення програми діяльності уряду. Кабінет Міністрів кожного року доповідає перед Верховною Радою про хід виконання Державного бюджету України поточного року, а також подає відповідно до закону звіт про виконання Державного бюджету України за минулий рік. Цей звіт має бути оприлюднений. Уряд надає обов'язкові відповіді на депутатські запити, повинен розглядати звернення комітетів, тимчасових комісій Верховної Ради, регулярно інформувати народних депутатів про роботу уряду на "Днях уряду". До того ж уся діяльність Кабінету Міністрів щодо додержання конституційних прав та свобод людини і громадянина перебуває під постійним парламентським контролем з боку Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 101 Конституції). Контроль за використанням коштів Державного бюджету України здійснює від імені Верховної Ради Рахункова палата. Вона є постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою, підпорядкований і підзвітний їй. |
| Словник юридичних термінів Абсолютна монархія – форма правління, за якою влада (законодавча, виконавча, судова) |
A БВГДЕЖЗ І КЛМНОПРСТУЦФЧШЮ Абсолютна монархія — форма правління, за якою влада (законодавча, виконавча, судова) цілковито належить одній особі (цареві, королю,... |
| СТАТТЯ Влада за склом чи прозора влада Група молодих людей прожила декілька тижнів в умовах практично повної прозорості свого повсякденного життя, виносячи на суд громадськості... |
Законодавча влада в Українi У системі розподілу влади обов‘язковою складовою є законодавчий орган, який з додержанням спеціальної процедури приймає найважливіші... |
| КРЕМЕНЧУЦЬКИЙ ЛЬОТНИЙ КОЛЕДЖ Політична сфера життєдіяльності суспільства відрізняється від інших складових тим, що її основою є влада. Влада є умовою організації... |
Вкажіть правильно ознаку судової влади? Вкажіть правильно, до системи яких органів входить державна виконавча служба України? |
| Курс лекцій. ВСТУП ТЕМА 7 КРИМІНАЛЬНО ... |
Тема № Влада має намір прискорити проведення змін, щоб 2012 рік закінчився... Тема № Влада має намір прискорити проведення змін, щоб 2012 рік закінчився ще більшими темпами зростання |
| ПРОЕКТ Міська влада Синельникового увійшла в ХХІ сторіччя, намагаючись уявити майбутнє міста через стратегічні підходи |
ПРОЕКТ Міська влада Синельникового увійшла в ХХІ сторіччя, намагаючись уявити майбутнє міста через стратегічні підходи |