|
|
Скачати 9.9 Mb.
|
П Вироблення нової доктрини адміністративного права. Цілком зрозуміло, що вироблення нової доктрини адміністративного права - це масштабне завдання, що під силу лише всій науковій галузі, яку представляє великий загін учених і фахівців, і може бути вирішене протягом значного часу. Разом з тим, за будь-яких умов необхідно визначити вирішальні параметри такої доктрини, що мають створити її своєрідний концептуальний каркас. Це потребує висвітлення щонайменше таких аспектів зазначеної доктрини. 1. Аспект, який має вихідне значеїшя для формування будь-якої наукової доктрини, - це так званий аксіологічшй аспект. Він, як відомо, пов'язаний із визначенням суспільної цінності того чи іншого явища. В нашому випадку оцінка суспільної цінності адміністративного права, як уже зазначалось вище, потребує суттєвого оновлення, оскільки даний аспект набуває особливого значення саме для адміністративного права. Адже в процесі історичної еволюції цієї галузі - від її прообразу у вигляді так званого поліцейського права до сучасного стану - в різних країнах акценти в її ціннісній характеристиці змінювались від суто управлінських до правоохоронних, а пізніше - і до правозахисних. У межах аксіологічного аспекту важливо чітко визначитися в двох ключових положеннях. Перше полягає у розумінні того, що адміністративне право - це класичний зразок фундаментальної (профілюючої) галузі так званого публічного права. Публічність адміністративного права означає, що воно регулює відносини, які забезпечують загальні, суїкупні, або, інакше кажучи, публічні інтереси в суспільстві. У зв'язку з цим слід заперечити проти спроб окремих українських адміністративістів розділяти норми адміністративного права на дві групи, а саме: а) норми адміністративного публічного права, або ті, що поширюються на відносини між державою і юридичними особами; б) норми адміністративного приватного права, або ті, що регулюють управлінські відносини між державою і фізичними особами на підставі юридичних актів 4. 66 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 1 При розв'язанні цієї проблеми слід виходити з того, що вирішальним критерієм віднесення конкретної галузі до публічного чи приватного права є не характер суб'єктів суспільних відносин, що регулюються, а характер самого регулювання даних відносин, який проявляється у специфічній меті регулювання та його юридичних наслідках. З огляду на цей критерій слід визнати, що норми адміністративного права в усіх випадках регулювання відносин держави з різними суб'єктами - як юридичними, так і фізичними особами - мають однаковий характер і рівною мірою спрямовані на забезпечення саме загальних, тобто публічних, інтересів. Це цілком стосується і норм, що визначають, наприклад, паспортний режим, порядок пересування у країні іноземців, порядок організації і проведення демонстрацій, мітингів, здійснення дозвільно-реєстраційних функцій органами виконавчої влади щодо фізичних осіб, тобто всіх тих норм, які окремими вченими віднесені до так званого адміністративного приватного права. Отже, публічний характер адміністративного права є невід'ємною характеристикою суспільної цінності цієї галузі, і немає жодних підстав шукати у змісті адміністративного права якості так званого приватного права. Хоча використання окремих рис методу і юридичного режиму приватного права є цілком закономірним. Друге положення'в межах аксіологічного аспекту, яке потребує чіткішого тлумачення, полягає в необхідності принципово нового погляду на суспільне призначення адміністративного права в умовах побудови демократичної, соціальної, правової держави. Ця необхідність зумовлена тим, що ще й досі суспільне призначення адміністративного права оцінюється переважно, як уже згадувалося раніше, з двох позицій: а) по-перше, з позиції регулятора відносин у процесі державного управління; б) по-друге, з позиції регулятора відносин у зв'язку із застосуванням адміністративного примусу, насамперед заходів адміністративної відповідальності, стосовно громадян. Загалом же адміністративне право стійко продовжує сприйматися в основному як "управлінське" право, тобто право, яке забезпечує організацію владного впливу держави на різноманітні суспільні процеси. Цікаво, що одним із найвиразніших негативних наслідків такого підходу стало, зокрема, те, що колишнє радянське адміністративне право (єдине, в цьому смислі, серед інших галузей права) залишалось без власних принципів. Якраз через те, що в теорії вони підмінялися принципами державного управління, серед яких домінував добре відомий принцип демократичного централізму. В.Б. Авер'янов 67 При визначенні нового погляду на суспільне призначення адміністративного права слід, на нашу думку', виходити з положень ст. З Конституції України, згідно з якими "держава відповідає перед людиною за свою діяльність" та "утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави". Виходячи з цих положень, принципова зміна погляду на суспільне призначення адміністративного права має базуватися на визнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах з громадянами, а саме: ролі не владарювання над людиною, а ролі служіння людині. Зважаючи на загальну спрямованість демократичних перетворень в Україні, можна стверджувати, що будь-яка абсолютизація влад-но-управлінського, а тим більше - примусово-карального призначення адміністративного права, є необгрунтованою і неприйнятною. Натомість адміністративне право за своїм глибинним призначенням має визначатись не як "управлінське право", а як "право забезпечення і захисту прав людини". І в цьому - суть усієї трансформації теорії і практики українського адміністративного права на сучасному етапі. 2. Наступний аспект, на який слід звернути особливу увагу при формуванні нової доктрини національного адміністративного права, -це аспект гносеологічний. Він пов'язаний з певним переосмисленням таких базових категорій теорії адміністративного права, як предмет і метод галузі права. Стосовно предмета адміністративного права найбільш дискусійними залишаються два принципових питання. Перше питання має більш категоріальний характер і стосується співвідношення понять "виконавча влада" і "державне управління". Оскільки обґрунтування авторської позиції з цього питання вже викладене в першому розділі (гл. 1) цієї книги, зазначимо лише, що перше суттєве уточнення предмета адміністративного права зводиться до того, що його складають суспільні відносини в процесі реалізації як самої виконавчої влади, так і здійснення державного управління за межами цієї гілки державної влади. Друге принципове питання стосовно переосмислення предмета адміністративного права пов'язане з тим, що у демократичній державі управлінські функції виконавчої влади здійснюються не лише державними суб'єктами. Адже ці функції: • по-перше, можуть бути делеговані державою органам місцевого самоврядування, а також, зрештою, і деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, деяким громадським організаціям); • по-друге, і це головне, управлінські функції виконавчої влади за своїм змістом об'єктивно властиві місцевому самоврядуванню 68 РОЗДІЛ II . ГЛАВА 1 як одній із двох основних форм реалізації так званої публічної влади. В обох випадках зміст управлінських відносин, що виникають у процесі діяльності недержавних суб'єктів виконавчої влади, однорідний із відносинами управління з боку держави. Як влучно помітив Н.В. Постовий, місцеве самоврядування є одним з інститутів управління 5. Якщо це так, то дані відносини не можуть не бути віднесені до предмета саме адміністративного права. Цей висновок не заперечує, як здається, позицію вчених, які вважають, що управлінська діяльність у сфері місцевого самоврядування належить до предмета муніципаїїьного права6. Протиріччя тут немає тому, що якщо адміністративне право - це власне галузь права, то муніципальне право - це, як вважаємо, комплексна галузь законодавства, але не власне галузь права. Адже норми, що містяться в актах муніципального права (як галузі законодавства) за своєю природою органічно належать до різних галузей права. Наприклад: норми з питань про ведення місцевих виборів і референдумів - це конституційне право; з питань управління, тобто діяльності виконавчих органів, - це адміністративне право; з питань місцевого фінансування - це фінансове право; з питань так званої муніципальної служби - це адміністративне і трудове право і так далі. Отже, ще одна суттєва риса нового погляду на зміст предмета адміністративного права полягає у включенні до цього змісту суспільних відносин, що складаються у сфері управління в межах реалізації не лише державної, а в цілому публічної влади, складовими частинами якої є, як відомо, державна влада і місцеве самоврядування. Переходячи до питання про метод адміністративного права, слід акцентувати укігу також на двох принципових моментах. Перший полягає у тому, що властивий адміністративному праву так званий імперативний метод регулювання (або метод владних приписів) хоч і залишається за своїм сутнісним значенням непохитним, водночас набуває двох порівняно самостійних форм прояву. Одна форма прояву імператіявного методу стосується регулювання управлінських відносин між співігідпорядкованими органами і посадовими особами. В регулюванш цих відносин домінує спосіб забезпечення субординації між суб'єктами, тобто встановлення прямої підпорядкованості одних суб'єкгів іншим. Інша форма прояву імперативного методу адміністративного права властива головним чином відносинам органів виконавчої влади та їх посадових осіб з приватними особами - громадянами і юридичними особами. Тут мають домінувати способи забезпечення так званої реординації в адміністративно-правових відносинах. В.Б. Аеер 'янов 69 її суть проявляється двояко. З одаого боку - наданням громадянам як керованим об'єктам гарантованих належним заметом прав вимагати від керуючих суб'єктів належної поведінки. А з іншого - покладанням на керуючих суб'єктів чітких обов'язків щодо неухильного виконання вимог з боку керованих об'єктів і, насамперед, з боку громадян. Така принципово нова риса методу адміністративного права дає змогу загалом говорити про створенім якісно відмінного від колишнього режиму адміністративно-правового регулюванні відносин між державою (її органами) і громадянами. Ця відмінність полягає в тому, що тепер громадянин стає, так би мовити, рівноправним учасником відносин з державою. Зрозуміло, що в даному випадку йдеться не про правосуб'єктну рівність державних органів і громадян. Адже лише на боці органів і посадових осіб залишаються владні повноваження. Мається на увазі встановлення, по-перше, рівних прав щодо вимаганні належної поведінки з обох сторін, а також, по-друге, реальних мо;кливостей громадян щодо юридичного захисту своїх прав у разі їх порушення. Наступний момент, пов'язаний із розвитком методу адміністративного права, полягає у більш широкому застосуванні, поряд із засобами імперативного методу, окремих засобів методу диспозитивного, насамперед у вигляді різних договірних форм і, найперше, форми так званого адміністративного договору. У зв'язку з цим слід заперечити спроби деяких фахівців не визнавати адміністративний договір правомірним засобом локального регулювання управлінських відносин. Зокрема, вони вважають, що предметом адміністративного договору є перерозподіл повноважень між учасниками договірних відносин, тобто між державними органами або посадовими особами. Зрозуміло, що такий перерозподіл за договором є протиправним, оскільки владні повноваження сторін договору встановлені нормативно-правовим шляхом і не можуть змінюватись на розсуд самих органів чи посадових осіб. Однак здається, що така позиція грунтується на помилковому тлумаченні самого поняття і змісту адміністративного договору. З нашої точки зору, помилка тут полягає и тому, що насправді адміністративний договір означає угоду не щодо перерозподілу владних повноважень між сторонами, а угоду між ними з приводу: або форм, способів і шляхів спільної реалізації цих повноважень; або координації зусиль для досягнення будь-яких спітьних результатів управлінської ДІЯЛЬНОСТІ. Отже, лише в такому розумінні застосування в інтересах регулю- 70 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 1 вання управлінських відносин адміністративних договорів є правомірним, доцільним і відображає нову важливу особливість методу адміністративного праві. 3. Нарешті, ще один аспект нової доктрини адміністративного права, на якому важливо акцентувати увагу, можна умовно визначити як структурно-системний. Він має відобразити особливості структу-рування системи адміністративного права і на цій основі оцінити можливості й напрями розвитку структури в процесі систематизації адміністративного законодавства. У межах даного аспекту суттєвого значення набуває розуміння того, що адміністративне право, на відміну від інших фундаментальних галузей українського права (зокрема, конституційного, цивільного, кримінального, а також відповідних процесуальних галузей), не може розвиватись як моноцентрична галузь, тобто як така галузь, що має єдиний системостворюючий нормативний центр. Адміністративне право об'єктивно має поліцентричну структуру нормативного масиву, і цей факт вимагає особливих підходів до визначення як складу інститутів і підгалузей права, так і форм та шляхів систематизації адміністративного законодавств;!. У цьому зв'язку слід врахувати, що нині в адміністративному праві відбувається бурхливе збільшення і розвиток інститутів, які набувають ознак підгалузей адміністративного права. Наприклад, це стосується інституту державної служби. В ньому вже починає формуватись своєрідна власна загальна частина, що в подальшому забезпечуватиме єдність регулювання по окремих видах державної служби (митної, податкової тощо). Також дуже активно розвивається інститут адміністративної юстиції. Він уже тепер за своєю концепцією поступово виходить за межі інституту судового контролю лише за порядком державного управління, все більше набуває суто правозахисної спрямованості. Проте найбільш складне і дискусійне питання в межах структур-но-генетичного аспекту стосується обґрунтування шляхів проведення кодифікації адміністративного законодавства. Поліцентричність нормативної структури і висока рухомість окремих інститутів адміністративного права обумовлюють об'єктивну неможливість, як вважаємо, здійснення кодифікації норм адміністративного права одночасно і в одному кодифікаційному акті. Оскільки потреба в кодифікації існує реально, доцільно здійснювати поетапну кодифікацію по окремих сферах або підгалузях і інститутах адміністративно-Іфавового регулювання. У зв'язку з цим поняття так званого "Адміністративного кодексу" може використовуватись лише в інкорпоративному значенні. Тобто в значенні, яке набли- В.Б. Авер'янов 71 жається до розуміння Зводу адміністративного законодавства або своєрідного "Кодексу кодексів". Реальнішою і прийнятнішою є перспектива створення такого єдиного кодифікаційного акта, як Кодекс загального адміністративного права. Він міг би інтегрувати засадничі положення адміністратив-но-правового регулювання, що мають універсальне значення для всіх підгалузей та інститутів адміністративного права. Якщо виходити з інкорпоративної природи Адміністративного кодексу, то можна говорити про, в певному розумінні, пролонгований характер кодифікації українського адміністративного законодавства. Кожний самостійний етап цієї кодифікації має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього інкорпоративного зібрання під умовною назвою "Адміністративний кодекс України". Якщо ці частини матимуть кодифікований характер, вони повинні називатися відповідними "Кодексами". Серед першочергових у найближчій перспективі доцільно передбачити створення: • Адміністративно-процедурного кодексу' (адміністративні несу- дові процедури); • Адміністративного судово-процесуального кодексу (адміністра- тивне судочинство); • Кодексу адміністративної відповідальності (розгляд справ про адміністративні проступки); • Кодексу поведінки і дисциплінарної відповідальності держав- них службовців; В подальшій перспективі можна передбачити появу Кодексу державної служби і нарешті - Кодексу загального адміністративного права. 4.3 огляду на складність розглянутих завдань реформування слід визнати, що вся основна робота зі створення нової доктрини українського адміністративного права і втілення її в практику правового регулювання ще попереду. Як відомо, в багатьох розвинених країнах світу формування демократичних адміністративно-правових доктрин і відповідного законодавства тривало по кілька десятків років. При цьому дуже важливим для проведення реформи українського адміністративного права є те, що від самого початку вона ґрунтується на демократичних засадах європейського зразка. Звичайно, слід розуміти, що існуючі в країнах світу правові, в тому числі адміністративно-правові, стандарти - досить різні, і чогось "єдиного загальноєвропейського" (а тим більше - світового) в чистому, так би мовити, вигляді взагалі не існує. Проте якісь спільні риси правових інститутів, що вже успішно діють у зарубіжних державах, є, і орієнтуватися на них: цілком виправдано. 72 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 1 Стосовно реформування адміністративного права суттєва особливість полягає в тому, що в більшості розвинених європейських країн адміністративне право базується на низці загальновизнаних демократичних принципів. Зокрема, за ними видано спеціальний посібник - "Довідник Ради Європи з принципів адміністративного права, які стосуються відносин між адміністративними органами та приватними особами" (1996 p.). У ході реформи адміністративного права у конкретних законо-проектних роботах було б дуже шрисно враховувати й використовувати ті принципи, які вже добре ;ебе зарекомендували в практиці зарубіжних країн. Чи є підстави оцінювати це як механічне перенесення в нашу дійстсть зарубіжних правових інститутів, тобто як певну "германізацію" чи "нідерландизацію" українського адміністративного права, як намагаються дорікати за це деякі опоненти реформування адміністративного права. Вважаємо, що ні. Повинна бути повна ясність в розумінні того, що знання і використання загальнопоширених принципів ще зовсім не означає копіювання інститугів інших правових систем. Разом з тим, це допомсіже належним чином гармонізувати окремі інститути національного адміністративного права із демократичними правовими стандартами, поширеними в Європі. Загалом же, незважаючи hel беззаперечну важливість зазначеної "європейської орієнтації" процесу демократизації українського адміністративного права, все ж таки найбільш гострою проблемою реформування іздміністративного права слід вважати завдання створення якісно нової національної моделі адміністративного праворо-зуміння, яка б достатньою мірою враховувала розглянуті вище докт-ринальні засади. Це має сприяти запровадженню в українському суспільстві право-Іуманістичноі ідеології, суттю якої є визнання са-моцінності кожної людини, непорушності її природних та інших прав і свобод, необхідності служіння ідеям верховенства права. |
| Словник юридичних термінів Абсолютна монархія – форма правління, за якою влада (законодавча, виконавча, судова) |
A БВГДЕЖЗ І КЛМНОПРСТУЦФЧШЮ Абсолютна монархія — форма правління, за якою влада (законодавча, виконавча, судова) цілковито належить одній особі (цареві, королю,... |
| СТАТТЯ Влада за склом чи прозора влада Група молодих людей прожила декілька тижнів в умовах практично повної прозорості свого повсякденного життя, виносячи на суд громадськості... |
Законодавча влада в Українi У системі розподілу влади обов‘язковою складовою є законодавчий орган, який з додержанням спеціальної процедури приймає найважливіші... |
| КРЕМЕНЧУЦЬКИЙ ЛЬОТНИЙ КОЛЕДЖ Політична сфера життєдіяльності суспільства відрізняється від інших складових тим, що її основою є влада. Влада є умовою організації... |
Вкажіть правильно ознаку судової влади? Вкажіть правильно, до системи яких органів входить державна виконавча служба України? |
| Курс лекцій. ВСТУП ТЕМА 7 КРИМІНАЛЬНО ... |
Тема № Влада має намір прискорити проведення змін, щоб 2012 рік закінчився... Тема № Влада має намір прискорити проведення змін, щоб 2012 рік закінчився ще більшими темпами зростання |
| ПРОЕКТ Міська влада Синельникового увійшла в ХХІ сторіччя, намагаючись уявити майбутнє міста через стратегічні підходи |
ПРОЕКТ Міська влада Синельникового увійшла в ХХІ сторіччя, намагаючись уявити майбутнє міста через стратегічні підходи |