Тема 6
ПРАВО ЗОВНІШНІХ ЗНОСИН
Структура теми:
1. Предмет і зміст права зовнішніх зносин.
2. Право дипломатичних зносин.
3. Консульське право
4. Інші форми зовнішніх зносин
1. ПРЕДМЕТ І ЗМІСТ ПРАВА ЗОВНІШНІХ ЗНОСИН
1.1. Поняття права зовнішніх зносин(далі ЗЗ)
За визначенням К.К. Сандровського «Право зовнішніх зносин – це система норм і принципів міжнародного права, спрямованих на регулювання офіційних зв’язків між суб’єктами міжнародного права». Назва «право зовнішніх зносин» має перевагу перед назвою «дипломатичне право», хоча часто означає те ж саме1.
Зовнішні зносини, таким чином, охоплюють весь комплекс офіційних зовнішньополітичних функцій держави. Їх трьома найбільш важливими ознаками є, по-перше, те, що вони спрямовані на здійснення офіційних державних функцій, по-друге те, що вони здійснюються офіційними органами, наділеними відповідною компетенцією і, по-третє, те, що вони врегульовані міжнародним правом, а саме: обумовленими потребами міжнародного порядку загальною вимогою, до цього (як і до інших) напрямів діяльності держави – відповідати в своїй діяльності цілям і принципам Статуту ООН, а також не порушувати зобов’язань, що випливають з міжнародних угод.
1.2. Кодифіковані джерела права зовнішніх зносин
Зовнішні зносини, як вже зазначалося, тривалий час не були структуровані: тобто дипломатичні, консульські та ін. представництва чи спеціальні місії чи в різних країнах мали різні назви і по-різному регулювалися національним законодавством.
Серед міжнародних джерел права ЗЗ (довгий час представленого лише дипломатичним і консульським правом), переважали неюридичні їх форми: звичай, міжнародна практика, дипломатичний протокол і етикет, політичні норми. Кодифікація норм міжнародного права в цій сфері почалася у першій половині ХХ ст. з регіональних конвенцій, деякі з яких ще й донині залишаються чинними2,
Після другої світової війни було покладено початок кодифікації права зовнішній зносин на універсальному рівні. На ГА ООН прийнято дві важливі міжнародні угоди з питань привілеїв та імунітетів дипломатів: Конвенцію про привілеї та імунітети ООН від 13 лютого 1946 року і Конвенцію про привілеї та імунітети спеціалізованих установ ООН від 21 листопада 1947 року.
З 1949 року Комісія ООН з міжнародного права з-поміж перших питань, що підлягали кодифікації, визначила питання про дипломатичні і консульські зносини між державами. Нині право зовнішніх зносин кодифіковано в чотирьох «профільних» конвенціях: Три «Віденські» конвенції: Про дипломатичні зносини – від 18 квітня 1961 р.; Про консульські зносини – від 24 квітня 1963 р.; Про представництва держав у їх зносинах з міжнародними організаціями – від 14 березня 1975 р., а також Конвенція про спеціальні місії від 8 грудня 1969 р.
Право ЗЗ є досить динамічною галуззю міжнародного публічного права. До предмету його регулювання все більше долучаються не лише класичні норми функціонування дипломатичних представництв, але й питання екстраординарного характеру. До таких належить, наприклад, проблема охорони життя і здоров’я дипломатичних представників. З метою її врегулювання у рамках ООН у 14 грудня 1973 року була прийнята Конвенція про запобігання і покарання злочинів проти осіб, що користуються міжнародним захистом, у тому числі дипломатичних агентів.
З національних джерел права, що регулюють питання зовнішніх зносин слід зазначити, насамперед, Конституцію України, а також закони України:
Про дипломатичну службу від 21 вересня 2001 року,
Про дипломатичні ранги України від 28 листопада 2002 року,
Про державну службу від 16 грудня 1993 року, та низка підзаконних нормативних актів: Указ Президента України Про консульський статут України від 2 квітня 1994 року, та положення: Про дипломатичні представництва України за кордоном 1992 року, Про дипломатичні представництва і консульські установи іноземних держав на території України 1993 року, Про порядок призначення глав представництв України в іноземних державах і при міжнародних організаціях 1994 року, Про торгово-економічну місію в складі дипломатичного представництва України за кордоном 1994 року, Про нештатних (почесних) консулів України 1997 року тощо.
1.3. Органи дипломатичної служби (зовнішніх зносин) держави
Відповідно до ст. 1. Закону України про дипломатичну службу (далі в розділі Закон): «Дипломатична служба України – це професійна діяльність громадян України, спрямована на практичну реалізацію зовнішньої політики України, захист національних інтересів України у міжнародних відносинах а також прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном».
Відповідно до ст. 3 Закону, основними принципами дипломатичної служби є:
служіння Українському народові;
-
відстоювання національних інтересів України;
-
пріоритет прав і свобод людини та громадянина;
-
демократизм і законність;
-
гуманізм і соціальна справедливість;
-
професіоналізм, компетентність, ініціативність, об'єктивність, чесність, відданість справі;
-
персональна відповідальність за виконання службових обов'язків і додержання дисципліни.
Відповідно до ст. 6. Закону, систему органів дипломатичної служби складають: Міністерство закордонних справ України, представництва МЗС на території України і закордонні дипломатичні установи України3.
Міністерство закордонних справ (МЗС). МЗС є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує проведення зовнішньої політики держави і координацію діяльності у сфері зовнішніх зносин України (п.2. ст. 6).
МЗС України розробляє пропозиції щодо засад зовнішньої політики, подає їх Президентові України, розробляє і подає Президентові та Кабінетові Міністрів пропозиції щодо ініціатив міжнародного характеру, розробляє та вносить на розгляд Президента України пропозиції щодо встановлення дипломатичних зносин з іноземними державами; проводить роботу з підвищення ролі міжнародного права у міжнародних зносинах.
МЗС вносить пропозиції щодо організації та діяльності дипломатичної служби України, забезпечує проведення єдиної кадрової політики і функціонування структур, пов’язаних з підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації кадрів дипломатичної служби.
МЗС України здійснює також контроль за дотриманням дипломатичних і консульських привілеїв та імунітетів; сприяє розширенню політичних, економічних, науково-технічних, культурних, гуманітарних та інших зв’язків з іноземними державами і міжнародними організаціями; координує взаємодію органів виконавчої, законодавчої та судової влади, сприяючи дотриманню ними в їх діяльності міжнародних зобов’язань України; контролює діяльність іноземних дипломатичних представництв та консульських установ, представництв міжнародних організацій в Україні.
МЗС України очолює міністр, якого призначає і звільняє з посади Президент України.
МЗС України здійснює свої повноваження безпосередньо та через інші органи дипломатичної служби України.
Представництва Міністерства закордонних справ України на території України утворюються в регіонах, де є іноземні консульські установи чи представництва міжнародних організацій.
Закордонні дипломатичні установи України4 в Законі названі наступні:
Дипломатичні представництва та консульські установи України за кордоном. Це постійно діючі установи України, основним завданням яких є представництво України в державі перебування та підтримання офіційних міждержавних відносин, захист інтересів України, прав та інтересів її громадян і юридичних осіб за кордоном.
Постійні представництва України при міжнародних організаціях є постійно діючими установами України за кордоном, основним завданням яких є представництво України при міжнародних організаціях, підтримання з такими міжнародними організаціями офіційних відносин та захист інтересів України за кордоном.
У системі органів дипломатичної служби України можуть також утворюватися спеціальні місії, включаючи делегації на сесії міжнародних організацій. Спеціальні місії є тимчасовими інституціями, що за своїм характером формуються для виконання певного завдання: їх статус, завдання та функції та рівень місії, визначаються Президентом України або МЗС України.
***
Внутрішньодержавні органи зовнішніх зносин держави – органи, що розташовані на її території та наділені компетенцією в галузі зовнішньої політики. До таких зокрема відносять: Парламент, Главу держави, Главу уряду та Уряд (включаючи, вже охарактеризоване вище, Міністерство закордонних справ, як центральний орган спеціальної компетенції в цій сфері).
1. Парламент. За конституціями більшості держав, парламент як загальнодержавний представницький орган покликаний здійснювати загальне керівництво зовнішньою політикою держави. Однак сфери його компетенції різні і значною мірою залежать від державного ладу, розвитку демократії, існуючих традицій тощо. Сьогодні можна виділити дві основні тенденції в реалізації зовнішньополітичного курсу держав.
До питань, вирішення яких знаходиться в компетенції парламенту знаходяться питання:
війни і миру;
територіальних змін;
ратифікації міжнародних договорів та угод;
визначення видатків на зовнішньополітичні заходи.
В Україні єдиним органом законодавчої влади є парламент – Верховна Рада України. Вона визначає основні завдання зовнішньої політики держави. Це здійснюється у формі декларацій з різних питань, звернень, заяв, постанов. Усі інші державні органи України, які конкретизують зовнішню функцію держави, зобов’язані проводити зовнішньоекономічні заходи згідно з принципами, визначеними Верховною Радою.
До повноважень Верховної Ради України у сфері зовнішньої політики належить:
визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики;
заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України;
оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України;
затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням;
схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, про скерування підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України;
надання у встановлений законом строк згоди на обов’язковість міжнародних договорів України та денонсація міжнародних договорів України;
здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією.
Однією з форм контролю з боку Верховної Ради є обговорення доповідей парламентських делегацій, що брали участь у роботі міжнародних організацій, нарадах і переговорах з іноземними державами.
Ще однією формою участі парламенту в реалізації зовнішньої політики України є діяльність Комітету у закордонних справах і зв’язках з СНД.
Верховна Рада України співпрацює з парламентами інших держав у формі обміну парламентськими делегаціями, участі нашої делегації в роботі Парламентської Асамблеї Ради Європи тощо. У своїй діяльності ці групи є не просто групами депутатів, вони є тимчасовими органами Верховної Ради України і підпорядковуються їй.
Водночас парламент не може виступати органом, який би максимально ефективно здійснював зовнішню політику. Через парламент інколи неможливо розв’язати питання, що потребує негайного реагування. Саме тому важлива роль належить головним посадовим особам держави, що мають вплив на дипломатичний процес.
2. Глава держави. Порядок призначення й обсяг повноважень глави держави визначаються Конституцією і політичною системою кожної держави. Місце глави держави у дипломатичному процесі – це, передусім, багатовікова традиція, що склалася у зносинах між державами. У минулому його постать уособлювалась із суверенітетом держави та суб’єктом міжнародного права. Главою держави може бути одноосібний (король, президент) або колективний орган (наприклад, Федеральна рада в Швейцарії). Обсяг дипломатичних функцій також може відрізнятися у різних державах.
Відповідно до ст. 102 Конституції, Президент України є главою держави і виступає від її імені. Найбільш повно його повноваження у дипломатичній сфері передбачені ст. 106 Конституції, яка встановлює, що Президент України:
забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави (п. 1);
представляє державу в міжнародних зносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, проводить переговори та укладає міжнародні договори України (п. 3);
приймає рішення про визнання іноземних держав (п. 4);
призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі й відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав (п. 5);
вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та приймає рішення про використання Збройних Сил України у разі збройної агресії проти України (п. 19);
присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини (п. 24);
приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні (п. 26).
3. Уряд і Глава уряду. Обсяг повноважень глави уряду держави визначаються Конституцією і політичною системою кожної держави Уряд здійснює керівництво зовнішніми зносинами держави. У різних державах існує відповідний поділ компетенції парламенту, глави держави і глави уряду в сфері зовнішньої політики. У високорозвинених державах усі функції у сфері зовнішніх зносин зосереджені переважно в руках уряду. Це характерно для Великобританії, США, Німеччини, Франції. Зокрема, у Великобританії і ФРН прем’єри відповідають за керівництво і реалізацію зовнішньої політики держави.
Поширеною формою дипломатичної діяльності урядів є послання глави уряду, нота уряду, скерування та прийняття у себе урядових делегацій, переговори з ними та підписання міжнародних угод і спільних заяв. Глава уряду має право вести переговори та укладати договори з іноземними державами як на території своєї держави, так і за кордоном без отримання спеціальних для цього повноважень. Деякі функції він виконує згідно зі своїм правовим статусом (ех officio).
Відповідно до ст. 116 Конституції України, Кабінет Міністрів України:
забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України (п. 1);
організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи (п. 8);
спрямовує і координує роботу міністрів, ін. органів виконавчої влади (п. 9).
1.4. Класи, ранги і посади працівників дипломатичної служби
Відповідно до п.2 ст. 1 Закону: «Дипломатичний працівник – це державний службовець, який виконує дипломатичну або консульську функції в Україні чи за кордоном та має відповідний дипломатичний ранг». Безпосереднє керівництво органами дипломатичної служби здійснює Міністр закордонних справ України.
Ще у звичаєвому праві ЗЗ виділялося три класи глав дипломатичних представництв, що знайшло відображення й у відповідних конвенціях. При цьому категорія дипломатичного представництва тісно зв’язана з класом дипломата, який його очолює. Так ст. 14 Віденської конвенції про право дипломатичних зносин 1961 р. виділяє три класи глав представництв:
1) клас послів та нунціїв5, які акредитуються при главах держав;
2) клас посланників та інтернунціїв, які також акредитуються при главах держав;
3) клас повірених у справах, які акредитуються при міністрах закордонних справ.
При цьому у відносинах між главами представництв на основі їх приналежності до того чи іншого класу, не може бути жодної дискримінації (п. 2 ст. 14), різниця може бути обумовлена лише старшинством і відповідними нормами етикету.
Конвенцією передбачено, що «клас, до якого повинні належати глави представництва визначається за погодженням між державами» (ст. 15).
Законодавство України застосовує поняття дипломатичні ранги, більш детальний, ніш класи, перелік яких приведено у відповідність до рангів державних службовців в Україні. Дипломатичний ранг – це особистий ранг дипломата, який присвоюється йому, відповідно до законодавства його країни. Відповідно до Закону України Про дипломатичні ранги України 2002 р. (ст.1.), дипломатичний ранг це спеціальне звання, яке присвоюється державним службовцям відповідно до цього закону. Законом встановлено 11 дипломатичних рангів, які загалом відповідають 11 рангам інших державних службовців в Україні. Від найвищого до найнижчого це такі ранги:
Надзвичайний і Повноважний Посол
Надзвичайний і Повноважний Посланник першого класу
Надзвичайний і Повноважний Посланник другого класу
радник першого класу
радник другого класу
перший секретар першого класу
перший секретар другого класу
другий секретар першого класу
другий секретар другого класу
третій секретар
Аташе
Перші три вищі ранги присвоюються президентом України за поданням Міністра закордонних справ України. Інші вісім – міністром закордонних справ України.
Стаття 12 Закону України Про дипломатичну службу 2001 р. дає перелік дипломатичних посад системи органів дипломатичної служби:
«Для дипломатичних працівників, які працюють в закордонних дипломатичних установах України, встановлюються такі посади:
Надзвичайний і Повноважний Посол України, Постійний представник України при міжнародній організації;
Генеральний консул України
Радник-посланник
радник
консул України
перший секретар
віце-консул
другий секретар
третій секретар
аташе
1.5. Привілеї та імунітети дипломатичних працівників6
Міжнародне право передбачає комплекс спеціальних правил, які мають забезпечити сприятливі умови для виконання дипломатичними представництвами і дипломатичними працівниками своїх функцій на території іноземної держави (держави перебування). Цей інститут відомий в якості звичаєвих дипломатичних імунітетів та привілеїв закріплено у відповідних конвенціях. При цьому як зазначено у преамбулі до Віденській конвенції про дипломатичні зносини: усвідомлюючи що такі привілеї й імунітети надаються не для вигод коремих осіб, а для хзабепечення ефективного здійснення функцій дипломатичних представництв як органів що представляють держави». У міжнародному праві не досить чітко розрізняють імунітети й привілеї, хоча вони мають різний юридичний зміст: імунітети є мінімумом, необхідним дипломату для здійснення його функцій, його визначено юридично як на національному рівні, так і у відповідних міжнародних угодах. Привілеї даються державою додатково, в знак поваги до статусу дипломатів і не окреслюються на рівні міжнародних домовленостей, залишаючись добрим звичаєм неюридичного характеру7.
Дипломатичний імунітет розглядають як вилучення представництва зовнішніх зносин і його співробітників з-під юрисдикції держави перебування. Іншими словами, такі представництва і дипломати постійно підпорядковані екстериторіальній юрисдикції акредитуючої держави.
Під дипломатичними привілеями розуміються особливі переваги і пільги, в порівнянні з громадянами держави перебування, надані дипломатичним представництвам та їхнім співробітникам.
В основі імунітетів і привілеїв лежить своєрідна юридична фікція: дипломатичне представництво чи дипломат уособлює державу, яка, відповідно до принципу суверенної рівності держав (або відомого з римського права загально правового принципу par in parem imperium non habet), не може підпорядковуватися юрисдикції жодної іншої держави.
Стандарти в наданні дипломатичних імунітетів, на які орієнтуються сучасне право зовнішніх зносин закладені в Конвенції про привілеї та імунітети ООН від 13 лютого 1946 року і Конвенції про привілеї та імунітети спеціалізованих установ ООН від 21 листопада 1947 року. Конвенції в сфері права ЗЗ також приділяють значну увагу дипломатичним привілеям та імунітетам. Останні також містяться практично в усіх статутах міжнародних організацій і є предметом багатьох двосторонніх угод. Розрізняють особисті привілеї й імунітети дипломатичних працівників і привілеї та імунітети дипломатичних представництв.
На особисті імунітети й привілеї мають право представники дипломатичного корпусу (дипломатичні агенти), та члени їхніх родин, що з ними проживають.
До особистих імунітетів і привілеїв належать:
недоторканість особи дипломата: особа дипломатичного агента недоторканна, він не підлягає арешту або затримці в будь-якій іншій формі. Держава перебування зобов’язана ставитися до нього з належною повагою і вживати заходи для запобігання будь-яких зазіхань на його особу, свободу, гідність.
недоторканність житла: приватна резиденція дипломатичного агента (квартира, номер у готелі, будинок) користується тією ж недоторканністю і захистом, що і приміщення дипломатичного представництва.
імунітет від юрисдикції: дипломатичний агент користується імунітетом від кримінальної, адміністративної і цивільної (остання з певними застереженнями) юрисдикції держави перебування. Кримінальна справа державою перебування стосовно нього не порушується, така особа лише оголошується persona non grata і їй пропонується залишити територію держави перебування. Разом з тим, приймаюча держава, якщо на її території дипломатичним агентом вчинено злочин, може клопотати перед урядом акредитуючої держави про оформлення відмови в наданні імунітету дипломату, що вчинив злочин. Лише отримавши від акредитуючої держави згоду на позбавлення дипломата імунітету держава перебування може його судити за своїми законами. Хоча, зазвичай, випадки, коли держава таким чином «здає» свого дипломата, є нетиповими.
Дипломатичні агенти користуються й імунітетом від адміністративної юрисдикції держави перебування, тому на них не можуть накладатися штрафи й інші адміністративні стягнення. На дипломатів також поширюється імунітет від цивільної юрисдикції, крім випадків, коли дипломат є стороною правочину, не пов’язаного з його офіційними функціями, тобто в якості приватної особи8.
4) фіскальний імунітет звільняє дипломатичного агента від усіх мит і податків, особистих і на майно, державних, районних і муніципальних, за незначними винятками.
Дипломатичні привілеї та імунітети починають діяти з моменту перетину дипломатом кордону приймаючої держави, і діють до моменту його виїзду з держави перебування. Дипломат і члени його родини користуються встановленими в міжнародному праві привілеями та імунітетами також при проїзді через третю державу. Треті держави не повинні перешкоджати проїзду через їхню територію членів адміністративно-технічного й обслуговуючого персоналу представництва і членів їхніх родин.
До імунітетів дипломатичних представництв належать:
1) недоторканність представництва – владні органи держави перебування не можуть потрапити на територію представництва без згоди його глави. Держава перебування забезпечує всі необхідні заходи для захисту представництва від будь-яких загроз, порушення спокою чи образи його гідності. Приміщення представництва, інше майно, що знаходиться на його території, засоби пересування, що йому належать, користуються імунітетом від обшуків, арешту, реквізицій і виконавчих дій.
2) фіскальний імунітет – означає звільнення дипломатичних представництв від усіх державних і місцевих (муніципальних) податків, зборів і мит. Збори, що стягує саме представництво при виконанні своїх функцій (наприклад, за видачу віз), звільняються від усіх податків і мит держави перебування;
3) недоторканність архівів і документів представництва – ці об’єкти недоторканні у будь-який час і незалежно від їхнього місцезнаходження, тобто де б вони теоретично не знаходилися. Офіційна кореспонденція представництва недоторканна. Дипломатична пошта не підлягає ні розпечатуванню, ні затримці;
4) свобода зносин представництва – означає свободу зносин з акредитуючою державою. Дипломатичні кур’єри, які перевозять дипломатичну кореспонденцію, користуються особистою недоторканністю і підлягають особливому захисту з боку держави перебування. Для належного й ефективного виконання функцій дипломатичних представництв держава перебування зобов’язана забезпечити свободу пересувань і повідомлень;
5) право (привілей) користування офіційною символікою акредитуючої держави. Це право належить як самому представництву, так і його главі. Офіційна символіка акредитуючої держави (прапор, герб, тощо) розміщуються на приміщеннях представництва, включаючи резиденцію глави представництва, а також на його транспортних засобах.
|