1. Законодавчо-правові основи управління безпекою життєдіяльності
Правова система як передумова управління безпекою життєдіяльності
Правова система формує передумови створення, функціонування, удосконалення системи управління безпекою життєдіяльності. Правова система забезпечує:
— права громадян України на пріоритет їх життя і здоров'я та відповідні заходи до їх реалізації;
— встановлення органів, які керують в галузі безпеки життєдіяльності і зміст їх діяльності;
— встановлення взаємодій, розподіл і закріплення напрямів роботи з безпеки життєдіяльності;
— наповнення змістом соціальних функцій управління в загальній системі управління безпекою життєдіяльності в межах змісту (див. рис. 6.3, с. 348).
Встановлення безпеки життєдіяльності реалізується шляхом поглиблення прямого і зворотного зв'язків всієї системи нормативно-законодавчих актів (рис. 6.4).
Рис. 6.4. Прямий і зворотний зв'язок між нормативно-законодавчими актами
У забезпеченні БЖД важливе значення має загальнодержавна програма підвищення культури безпеки, що включає, по-перше, комплекс заходів, спрямованих на попередження, своєчасне виявлення та локалізацію небезпечних ситуацій у побутовій і виробничій сферах; загальне підвищення рівня інформативності та обізнаності громадян з питань забезпечення безпеки; достаннє фінансування; розробку відповідних законів та нормативно-правових актів з питань забезпечення БЖД. По-друге, – управління БЖД.
Будь яка велика система, пов’язана з діяльністю людей, буде ефективно функціонувати тільки у випадку, коли відбувається надійне управління нею.
Управляти БЖД означає свідомо, на підставі даних контролю та оцінювання БЖД, прогнозувати можливі небезпеки, попереджувати їх, а у випадку проявлення – негайно реагувати на них.
Згідно з Конституцією України забезпечення життєдіяльності, захист населення від небезпек є обов’язком держави, виконання яких покладається на виконавчі органи державної влади, органи місцевого самоврядування, адміністрації підприємств, організацій та установ.
До основних сфер безпеки життєдіяльності, які регулюються на державному рівні, належать цивільний захист населення і територій, охорона здоров’я, санітарно-епідеміологічний стан, стан навколишнього середовища та охорона праці.
Провідним органом в системі управління безпекою життєдіяльності в Україні є Кабінет Міністрів України. У 1993 р. при ньому було створено Національну раду з питань безпечної життєдіяльності населення. Відповідні ради функціонують також при місцевих органах виконавчої влади на громадських засадах.
Управління БЖД будується на законодавчо-правовій основі і має декілька рівнів з чітким розмежуванням функцій між учасниками кожного рівня. На кожному рівні функціонує підсистема, яка вирішує завдання з управління БЖД на підвідомчій території та на розміщених у її межах об’єктах.
Процес управління БЖД включає такі етапи:
1. Контроль стану БЖД на території чи об’єкті (особливо на потенційно небезпечних об’єктах).
2. Своєчасне інформування органів управління та населення про небезпеку.
3. Аналіз інформації та прийняття управлінських рішень щодо дій у конкретній ситуації.
4. Реалізація прийнятих рішень.
5. Контроль ефективності вжитих заходів.
6. Розробка відповідних законів та нормативно-правових актів з питань забезпечення БЖД.
Реалізацію функцій управління БЖД покладено на «Єдину державну систему цивільного захисту» (ЄДСЦЗ), що об’єднує всі органи виконавчої влади (детальніше див. гл. 5).
На практиці управління безпекою життєдіяльності означає визначення і проведення системи заходів, спрямованих на зниження ймовірності проявлення небезпек у будь-якій ситуацій, підвищення ступеня захищеності людей від наслідків небезпечних подій, мінімізацію негативної дії факторів небезпек.
Запобіжні заходи забезпечення БЖД передбачають паспортизацію потенційно небезпечних об’єктів, декларацію безпеки, своєчасне реагування на будь-які нещасні випадки та ін., що здійснюються відповідно до законів та нормативно-правових актів з питань забезпечення БЖД. Так, у наказі Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (МНС) України «Про затвердження Положення про паспортиризацію потенційно небезпечних об’єктів» (№ 338 від 18.12.2000) визначено загальні засади паспортизації та створення загальнодержавного реєстру потенційно небезпечних об’єктів. При цьому обов’язково враховують:
– вид (природу) небезпеки (радіаційна, хімічна, біологічна, бактеріологічна, вибухопожежна тощо);
– інтенсивність джерел небезпеки та час іх негативного впливу (постійне випромінювання, залпові викиди, систематичне накопичення небезпечного ефекту на поверхні ґрунту тощо);
– характер та ступінь негативного впливу на реципієнтів (об’єкти, що зазнають безпосередньо негативного впливу небезпеки – населення, об’єкти інфраструктури промисловості, транспорту, житлово-комунального господарства, водойми тощо);
– сферу забруднення (атмосфера, гідросфера, літосфера)
– технічний стан будов, споруд, технологічного обладнання та інженерних комунікацій, ступінь їх зношеності;
– загальний стан техніки безпеки.
Паспортизацію потенційно небезпечних об’єктів проводять один раз на п’ять років.
Паспорт безпеки складається з таких розділів:
1. Опис об’єкта і технологічних процесів, які проводяться на ньому.
2. Опис можливих надзвичайних ситуацій техногенного та природного походження.
3. Загальна інформація про потенційно небезпечні речовини, що використовуються у виробництві.
4. Опис заходів безпеки у процесі виробництва.
Додатково додають такі документи:
1. План удосконалення цивільного захисту об’єкта.
2. План захисту персоналу об’єкта і населення, яке проживає поблизу об’єкта, як розділ плану цивільного захисту об’єкта.
3. План ліквідації аварій на об’єкті (ситуаційний план).
4. Наказ або інструкцію по об’єкту про безпеку щодо виробництва, використання чи зберігання радіоактивних, НХР та вибухопожоженебезпечних речовин.
5. Наказ або інструкцію по об’єкту про протипожежний режим.
6. Схему сигналізації та установки, які призначені для локалізації НС з інструкціями щодо керування.
7. Інструкцію про дії чергового диспетчера у разі виникнення НС.
8. Наказ або інструкцію про оповіщення органів влади, аварійних служб, персоналу підприємств та населення про НС.
9. Журнал обліку потенційно небезпечних речовин та промислових відходів.
10. План підготовки та приведення у готовність об’єктових спеціалізованих формувань.
11. План усунення порушень і недоліків, виявлених під час попередніх перевірок.
Загальну форму паспорта потенційно небезпечного об’єкта наведено у дод. 6.
За аналогічним зразком складають паспорт безпеки речовин та матеріалів, якщо до їх складу входять або можуть входити потенційно небезпечні складові.
У законі України «Про об’єкти підвищеної небезпеки» (№ 2245-ІІІ від 18.01.2001) в статті 10 визначено поняття «декларація безпеки» – це документ, який визначає комплекс заходів, що вживаються об’єктом господарської діяльності з метою запобігання аваріям, а також забезпечення готовності до локалізації, ліквідації аварій та їх наслідків. Порядок розроблення декларації безпеки, її зміст, методику визначення ризиків та їх прийнятні рівні встановлено Постановою Кабінету Міністрів України № 956 від 11 липня 2002 р.
Декларація безпеки має включати:
– результати всебічного дослідження ступеня небезпеки та оцінки рівня ризику;
– оцінку готовності до експлуатації об’єкта підвищеної небезпеки відповідно до вимог безпеки промислових товарів;
– перелік прийнятих щодо зниження рівня ризику рішень і здійснених щодо запобігання аваріям заходів;
– відомості про заходи щодо локалізації можливих наслідків аварій.
Декларацію безпеки подають у відповідний територіальний орган Держнаглядохоронпраці, Державну інспекцію цивільного захисту
та техногенної безпеки, Держекоінспекції, Державну санітарно-епідеміологічну службу, Держпожбезпеки, Держархбудінспекції, а також у відповідну місцеву держадміністрацію. Декларацію переглядають один раз у п’ять років. Оригінал декларації зберігають протягом 25 років.
У ній повинно бути висвітлено такі питання:
– загальні відомості про об’єкт (об’єкти) підвищеної небезпеки;
– заходи щодо забезпечення безпеки об’єкта (об’єктів) підвищеної небезпеки та локалізації і ліквідації наслідків аварій;
– результати аналізу ступеня небезпеки та оцінки рівня ризику;
– дані про розробника декларації безпеки;
– висновок про загальну оцінку ступеня небезпеки – рівня ризику виникнення аварій на об’єкті (об’єктах) підвищеної небезпеки.
6.2.2. Система правового забезпечення безпеки людини
Визначені принципи побудови законодавства з безпеки життєдіяльності потребують відповідних узагальнюючих уявлень. До таких уявлень належить ієрархічне представлення чинного законодавства України.
Суть ієрархічної побудови уявлень чинного законодавства України з безпеки життєдіяльності наведено на рис. 6.3.
Виходячи з цієї ієрархії та її змісту, Конституція України — це є провідник і гарант встановлення безпеки на рівні національної ідеї. На рівні гаранта і реалізатора вона делегує необхідні повноваження до документів, які розгортають національну ідею в межах своїх повноважень, ураховує (закріплює на своєму рівні) питання безпеки людини у співвідношенні взаємодії з суспільством.
Чинні правовідносини на теперішній час не забезпечують необхідного рівня безпеки людини. Згідно з цим в Україні фактично існує ще один правовий блок, який формує принципи (механізми) реалізації правового забезпечення життєдіяльності людини. Цей правовий блок складається (умовно) з двох частин законодавчих актів: перші, які створюють передумови управлінської діяльності, і другі, які безпосередньо відтворюють ту діяльність на практиці.
Завершальним блоком правової бази безпеки життєдіяльності є нормативно-технічні документи (НАОП, ДНАОП, СНиП, СН, РД).
Основною особливістю існуючої загальної системи є те, що вона відрізняється несуворим розподілом змісту встановленої ієрархії. За змістом, це є ряд випадків, коли окремі елементи (статті) законів знаходяться в одному блоці, а формують уявлення іншого блоку. Це ще раз підкреслює ідею, що розробка законів є реально необхідним завданням держави з проблем відношень в суспільстві. І тільки в межах науки (дисципліни) реалізуються відповідні системні уявлення за необхідністю рішення відповідних проблем.
Рис. 6.3. Система законодавчого забезпечення безпеки життєдіяльності
6.3.2. Принципи побудови системи державних органів управління та нагляду за безпекою життєдіяльності Система державних органів управління та нагляду передбачає створення центральних органів на рівні міністерств та держнаглядів, що передбачені відповідними законодавчими актами на рівні Законів України. Відповідно до центральних органів створені регіональні (територіальні) органи, що займаються практичною роботою в межах своїх регіонів (територій).
Центральні органи управління та нагляду створені для забезпечення безпеки в умовах дії небезпечних факторів, які об'єднані за природою їх виникнення:
— виробничі фактори (Державний департамент України з нагляду за охороною праці);
— санітарно-епідеміологічні фактори (Держсаннагляд);
— екологічні фактори (Міністерство охорони навколишнього середовища і ядерної безпеки України);
— соціальні фактори (Міністерство праці та соціальної політики України);
— транспортні небезпеки (ДАІ України);
— пожежна безпека (Держпожежнагляд);
— фактори інформаційного забезпечення оцінки стану життєдіяльності (Міністерство статистики України);
— фактори надзвичайних ситуацій (Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи);
— фактори нормування небезпек (Держстандарт України) та інше.
Принципова система державного управління безпекою життєдіяльності як відносно сфери, так і регіону є дворівневою. Верхній рівень системи — загальнодержавне управління, яке здійснюється вищезгаданими органами. Нижній рівень системи — регіональне і галузеве управління здійснюється відповідно місцевою державною адміністрацією, радами народних депутатів і галузевими міністерствами. В свою чергу, регіональне управління, залежно від адміністративно-територіального розподілу, може здійснюватися на обласному, міському, районному і селищному рівнях.
Система управління безпекою життєдіяльності на підприємствах, залежно від їх відомчої підпорядкованості може бути трьох- чи чотирьохрівневою. Крім вищезгаданих двох рівнів тут необхідно виділити управління на рівні об'єднань підприємств і на рівні самого підприємства. Для системи управління характерним є те, що вищі і нижчі рівні управління можуть взаємодіяти між собою як через проміжний рівень, так і безпосередньо.
2. 5.2. Єдина державна система цивільного захисту
населення і територій
Єдина державна система ЦЗ (ЄСЦЗ) населення і територій створена для реалізації державної політики, спрямованої на забезпечення безпеки та захисту населення і територій, матеріальних і культурних цінностей, довкілля від негативних наслідків НС у мирний час та особливий період, подолання наслідків НС.
Головні завдання ЄСЦЗ:
– прогнозування та оцінювання соціально-економічних наслідків НС;
– розробка та здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню НС;
– створення, збереження і раціональне використання матеріальних ресурсів, необхідних для запобігання НС;
– оповіщення населення про загрозу та виникнення НС, своєчасне інформування про обстановку і вжиті заходи;
– організація захисту населення і територій у разі виникнення НС;
– проведення рятувальних та інших невідкладних робіт з ліквідації наслідків НС та організація життєзабезпечення постраждалого населення;
– здійснення нагляду і контролю у сфері цивільного захисту;
– надання оперативної допомоги населенню в разі виникнення несприятливих побутових або нестандартних ситуацій;
– навчання населення способам захисту в разі виникнення НС та побутових нестандартних ситуацій;
– міжнародне співробітництво у сфері цивільного захисту.
Структура ЄСЦЗ. До єдиної системи цивільного захисту входять територіальні і функціональні підсистеми (рис. 5.1). Територіальні підсистеми створюються в Автономній Республіці Крим (АРК), областях, містах Києві та Севастополі, функціональні – в міністерствах і відомствах.
Кожна підсистема має чотири рівні: загальнодержавний, регіональний, місцевий та об’єктовий). До складу підсистеми входять:
– органи управління ЄСЦЗ;
– сили і засоби;
– резерви матеріальних та фінансових ресурсів;
– системи зв’язку, оповіщення та інформаційного забезпечення.
5.2.1. Органи управління цивільним захистом та їх функції
Загальне керівництво ЄСЦЗ здійснює Кабінет міністрів України. Начальником ЦЗ України є Прем’єр-міністр України.
Безпосереднє керівництво діяльністю ЄСЦЗ покладається на спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань ЦЗ – Міністерство з питань надзвичайних ситуацій. Керівник цього органу є заступником начальника ЦЗ України.
Керівництво територіальними підсистемами ЄСЦЗ здійснюють органи виконавчої влади в АРК, областях, містах Києві та Севастополі. Начальниками територіальних підсистем ЄСЦЗ є Голова Ради міністрів АРК та голови держадміністрацій, а їх заступниками – керівники територіальних органів МНС (головних управлінь МНС).
Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань цивільного захисту (цим органом є МНС):
– забезпечує реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту;
– контролює організацію здійснення заходів щодо захисту населення і територій від НС усіма органами виконавчої влади, підприємствами, організаціями та установами незалежно від форми власності;
– перевіряє наявність і готовність до використання засобів індивідуального та колективного захисту, майна ЦЗ, їх утримання та облік;
– забезпечує нагляд за дотриманням вимог стандартів, нормативів і правил у сфері цивільного захисту;
– з’ясовує причини виникнення НС, невиконання заходів із запобігання цим ситуаціям;
– здійснює нормативне регулювання у сфері цивільного захисту, зокрема з питань техногенної та пожежної безпеки;
– здійснює інші заходи, передбачені законом.
Міністерство з надзвичайних ситуацій здійснює свої повноваження через територіальні органи відповідно до адміністративно-територіального поділу, до районів включно.
У складі МНС діють:
– урядовий орган державного нагляду у сфері ЦЗ;
– органи оперативного реагування на НС у сфері ЦЗ;
– органи мінімізації наслідків Чорнобильської катастрофи та інших НС.
Урядовий орган державного нагляду у сфері ЦЗ. До складу цього органу входять:
– підрозділи державного нагляду у сфері техногенної безпеки;
– підрозділи державного нагляду у сфері пожежної безпеки;
– територіальні та місцеві органи державного нагляду у сфері ЦЗ.
Керівник урядового органу державного нагляду у сфері ЦЗ одночасно є головним державним інспектором України з нагляду у сфері ЦЗ.
Територіальні та місцеві органи державного нагляду у сфері ЦЗ підпорядковані урядовому органу державного нагляду, очолюють їх головні державні інспектори з нагляду у сфері ЦЗ – заступники керівників територіальних та місцевих органів управління МНС.
Органи оперативного реагування на НС у сфері ЦЗ. До органів оперативного реагування на НС у сфері ЦЗ входять:
– органи управління, сили і засоби оперативного реагування на НС у складі МНС;
– органи управління, сили і засоби ЦЗ в АРК, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах, та районах у містах.
На органи управління органів оперативного реагування на НС покладається:
– забезпечення готовності сил і засобів, призначених для реагування на НС;
– здійснення заходів з реагування на НС, ліквідації їх наслідків;
– управління підпорядкованими силами ЦЗ;
– координація дій органів управління, сил і засобів ЦЗ центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування під час реагування на НС.
Органи мінімізації наслідків Чорнобильської катастрофи та інших НС. До органів мінімізації наслідків Чорнобильської катастрофи та інших НС належать:
– спеціально уповноважений орган державного управління у сфері здійснення заходів на територіях, радіоактивно забруднених внаслідок Чорнобильської катастрофи у складі МНС;
– підприємства, установи та організації, залучені для здійснення заходів на радіаційно забруднених територіях; підрозділи ЦЗ та підрозділи забезпечення особливого режиму.
На ці органи покладено також завдання з організації заходів з ЦЗ в 30-кілометрових зонах АЕС України та навчання населення, яке проживає в них, діям у разі виникнення радіаційних аварій.
Органи управління за функціональним призначенням поділяються на координувальні, постійні та органи повсякденного управління.
Координувальні органи, що забезпечують координацію діяльності виконавчої влади у сфері ЦЗ, такі:
– на загальнодержавному рівні – Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, що створює Державну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (ТЕБ та НС);
– на регіональному рівні – комісії з ТЕБ та НС Ради міністрів АРК, держадміністрацій областей, міст Києва та Севастополя;
– на місцевому рівні – комісії з ТЕБ та НС районних державних адміністрацій;
– на об’єктовому рівні – комісії з НС об’єкта.
Державні, регіональні, місцеві та об’єктові комісії забезпечують безпосереднє керівництво реагуванням на НС на відповідному рівні.
Постійними органами управління є МНС, територіальні органи МНС, органи виконавчої влади на відповідному рівні та уповноважені підрозділи цих органів (управління, відділи) з питань НС та ЦЗ населення, а на об’єктовому рівні – підрозділ (відділ, сектор) або спеціально призначені особи з питань НС.
Органи повсякденного управління – це центри управління в НС, оперативно-чергові служби уповноважених органів з питань НС та захисту населення усіх рівнів; диспетчерські служби центральних і місцевих органів виконавчої влади, державних підприємств, організацій, установ.
5.2.2. Сили цивільного захисту
Сили ЦЗ призначені для виконання завдань ЦЗ і складаються:
а) із сил центрального підпорядкування:
– оперативно-рятувальної служби ЦЗ;
– спеціальних (воєнізованих) і спеціалізованих аварійно-рятувальних формувань та їх підрозділів;
– аварійно-відновлювальних служб;
– авіаційних та піротехнічних підрозділів;
– формувань особливого періоду;
– підрозділів забезпечення та матеріальних резервів та ін.;
б) з регіональних і місцевих сил:
– аварійно-рятувальних формувань і підрозділів;
– спеціалізованих аварійно-рятувальних служб (АРС);
– сил і засобів місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;
– сил і засобів підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності і підпорядкування;
– добровільних рятувальних формувань.
Особовий склад органів і підрозділів ЦЗ становлять особи рядового і начальницького складу, яких відбирають на контрактній основі. На службу приймають громадян України, які досягли 18-річного віку і спроможні виконувати відповідні службові обов’язки, окрім осіб, які підлягають призову на строкову військову службу до Збройних сил
України та інших формувань, а також осіб, яких раніше було засуджено і судимість не знято.
Виконання основних завдань щодо запобігання та ліквідації наслідків НС, проведення пошукових, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт покладено на АРС, які обслуговують окремі території, а також підприємства, установи та організації незалежно від форми власності, де існує небезпека виникнення НС природного чи техногенного характеру. Об’єктові АРС створюються на небезпечних об’єктах підвищеного ризику виникнення аварії. АРС можуть бути спеціалізованими або неспеціалізованими, створеними на професійній або на непрофесійній основі.
До складу АРС входять органи управління та їх сили (аварійно-рятувальні формування та допоміжні підрозділи). Професійні АРС забезпечують постійну цілодобову готовність своїх формувань до негайного виїзду на об’єкти і території для рятування людей та ліквідації НС. Керує аварійно-рятувальними роботами уповноважений керівник з ліквідації НС, якого призначає залежно від рівня НС відповідний орган виконавчої влади. Уповноважений керівник з ліквідації НС утворює робочий орган – штаб з ліквідації НС, що діє відповідно до затвердженого Положення і заздалегідь розроблених планів реагування на НС.
Особливим видом державних АРС є Державна служба медицини катастроф, що має надавати громадянам та рятувальникам в екстремальних ситуаціях безплатну медичну допомогу. Служба медицини катастроф складається з медичних сил, лікувальних засобів та закладів і діє під керівництвом Міністерства охорони здоров’я.
|