В. Я. Тація Доктора юридичних наук, професора

§ 3. Розвиток федеративних зв'язків УСРР з РСФРР та іншими радянськими республіками Розділ 1. Держала і прало в роки громадянської яійни і лосиної інтервенції На останньому засіданні IV Всеукраїнського з'їзду Рад було обрано ВУЦВК у кількості 82 членів і 44 кандидатів. Серед членів ВУЦВК було 74 комуністи, 2 укапісти, 3 лівих есерів (боротьбисти), З безпартійних. ВУЦВК і Раднарком, керуючись рішенням IV конференції КП(б)У «Про роботу на селі», ЗО квітня ухвалили постанову про ор­ганізацію комітетів незаможних селян. Комнезами відрізнялися від комбідів. Якщо останні створювалися у більшості випадків там, де не було сільських Рад, або замість них і тому вважалися органами влади, то комнезами виникали поряд з місцевими Радами і працю­вали під їхнім керівництвом. Масова організація комнезамів розпо­чалася в червні—липні 1920 р. Була створена 800-тисячна організа­ція незаможників, яка відіграла помітну роль у зміцненні радянсь­кої влади, в проведенні більшовицької продовольчої політики. В умовах боротьби з польськими інтервентами та Врангелем радянська влада формувала надзвичайні органи безпосередньо у прифронтовій зоні. На більшій частині УСРР створювалися і діяли Ради. Водночас зберігалися центральні органи влади й управління, передбачені Конституцією 1919 р. Наступ Червоної армії викликав революційний сплеск у За­хідній Україні. У Тернополі 8 липня 1920 р. більшовики сформува­ли тимчасовий радянський уряд Східної Галичини — Галицький революційний комітет на чолі з В. Затонським, а на місцях — по­вітові, міські та сільські ревкоми. Було проголошено створення Га­лицької радянської соціалістичної республіки. Галицький ревком видав декрети про встановлення радянської влади у Східній Гали­чині, скасування усіх законів австро-угорської монархії та Польщі, конфіскацію поміщицьких та церковних земель, про націоналізацію банків і промисловості та низку інших декретів. Проте в 1920 р. більшовикам не вдалося утвердити радянську владу в Західній Україні та домогтися її возз'єднання з УСРР. Переважна більшість населення не підтримувала владу ревкомів. У листопаді 1920 р. в Харкові відбулася V конференція КП(б)У, яка накреслила свої основні завдання у зв'язку з переходом до ми­рної праці. У сфері державного будівництва насамперед ставилося завдання організації переходу влади від надзвичайних органів до Рад. Було прийнято рішення про перевибори Рад. В основу вибор­чої кампанії покладався принцип скликання широких робітничих конференцій, загальних зборів, мітингів. У жовтні— грудні 1920 р. у багатьох промислових центрах були обрані міські Ради. ЦК КП(б)У надзвичайними методами, аж до нелегітимних, забезпечив проле­тарську більшість та комуністичне партійне керівництво в Радах. ід.р.ііииіп зв'язки радянських республік до укладення 1 неннио-політичного союзу. Наприкінці 1918 — на почат-'ку 1919 рр. набули розвитку такі форми зв'язків між радянськими республіками, які склалися ще наприкінці 1917 — на початку 1918 рр. Ці форми державних зв'язків визначалися тотожністю суспільно-економічного і полі­тичного ладу, керівною роллю ЦК комуністичної партії на території усіх радянських республік, що забезпечувало у будівництві феде­рації особливе становище РСФРР. Цій федерації було притаманно чимало рис, властивих унітарній державі. Керуючись вказівками ЦК РКП(б), Тимчасовий робітничо-се­лянський уряд УСРР в декларації від 26 січня 1919 р. заявив, що міцний зв'язок між усіма радянськими республіками є передумо­вою торжества радянської влади в Україні. 28 січня Тимчасовий робітничо-селянський уряд УСРР за ініціативою ЦК РКІІ(б) звер­нувся безпосередньо до радянських урядів, Росії, Латвії, Білорусі, Естляндії та Литви з пропозицією укласти тісний оборонний союз. Провідною силою процесу об'єднання виступали більшовики, які привносили у пролетарські маси дух класової інтернаціональної со­лідарності, що згуртовував їх на загальній політичній платформі радянської влади. На цьому етапі більшовицькі лозунги, демагогічні за своїм характером, ще позитивно сприймалися значною частиною пролетарів. Більшовики прагнули передусім забезпечити єдине команду­вання Червоною армією України і збройними силами РСФРР. З цією метою Тимчасовий робітничо-селянський уряд УСРР ви­рішив направити постійного представника командування українсь­кої Червоної армії до Ставки головнокомандувача збройних сил РСФРР. 11 лютого 1919 р. нарком військових справ України М. По-дюйський видав наказ, згідно з яким військове законодавство РСФРР, а також накази та розпорядження Реввійськради і Нарко­мату військових справ РСФРР поширювалися на територію Украї-жж. Встановлювалися також тісні зв'язки між окремими військовим установами і органами радянських республік, утворювалися деякі 158 159 Розділ 1. Держава і право я роки громадянської війни і воєнної інтервенції 3. Ромитик федеративних зв'язків об'єднані допоміжні органи, діяльність яких була пов'язана а ар- мією1. Велика увага приділялася досягненню централізації в управ­лінні транспортом. Наприкінці січня 1919 р. уряд УСРР прийняв постанову «Про підпорядкування відділу шляхів сполучення Тим­часового робітничо-селянського уряду України Народному коміса­ріату шляхів сполучення РСФРР». Чимало було зроблено для об'єднання фінансів. В Україні від­крилися відділення народного банку радянської Росії. Єдиною була грошова система республік, що грунтувалася на радянському кар­бованці. На початку 1919 р. склалася і така ознака тогочасного «феде­ративного характеру» відносин між радянськими республіками, як спільність громадянства2. Раднарком РСФРР для зв'язку і найбільш оперативної коор­динації політики радянських республік призначив при їхніх урядах своїх уповноважених. У свою чергу, Україна на початку 1919 р. на­діслала свого уповноваженого до Раднаркому РСФРР. Практичні кроки урядів республік щодо зміцнення державних зв'язків були спрямовані на здійснення більшовицьких ідей націо­нально-державного будівництва, закріплених у програмі партії, прийнятій VIII з'їздом РКП(б). Програма передбачала федеративне об'єднання радянських республік як одну з перехідних форм на шляху до повної державної єдності. Вже існуюче «федератив­не об'єднання» істотно обмежувало суверенітет суб'єктів федера­ції, підпорядковуючи їх значною мірою Російському радянському уряду3. У розвитку більшовицької інтеграції в Україні велику роль відіграв III з'їзд КП(б)У. Його постанови знайшли законодавче втілення в рішеннях III Всеукраїнського з'їзду Рад. З'їзд Рад схва­лив заходи Тимчасового робітничо-селянського уряду, спрямовані на здійснення військового співробітництва, зближення з радянсь­кою Росією та іншими радянськими республіками. У першій Конс­титуції УСРР, прийнятій з'їздом, проголошувалося: «Українська Соціалістична Радянська Республіка заявляє про повну свою со­лідарність з нині існуючими вже Радянськими республіками та про своє рішення вступити з ними у найтісніше політичне об'єднання». Український радянський уряд, зокрема, обговорив пропозицію Ви- 1 СУ УССР. — 1919. — X» 14 — Ст 157; ІЛ 17. — Ст. 185 2 СУ УССР. — 1919. — Х« 9. — Ст. 115. 3 Курицин В. М. Государственное сотрудничество между Украинской ССР и РСФСР в 1917—1922 гг — М. 1978. 160 щої ради народного господарства Росії (ВРНГ) та Ради народного господарства України (РНГУ) про інтеграцію у сфері економіки Наприкінці березня 1919 р. було укладено угоду між ВРНГ та РНГУ про проведення єдиної економічної політики. Засади цієї по­літики вироблялися в РСФРР. Установлювалися й розвивалися контакти і співробітництво також між іншими відомствами радянської Росії та України. Особ­ливо тісною була єдність у галузі зовнішньої політики. В УСРР та інших радянських республіках на підставі дирек­тив більшовицької партії широко враховувався законодавчий до­свід РСФРР. Декларація Тимчасового робітничо-селянського уряду УСРР від 26 січня 1919 р. поширила на Україну дію всіх законодав­чих актів РСФРР у галузі охорони праці та соціального страхуван­ня. Застосовувався й законодавчий матеріал РСФРР, яким регулю­валися інші галузі державного життя. Слід мати на увазі, що при такому федеративному будівницт­ві часто ігнорувалися особливості національного розвитку, прагнен­ня народів до самобутності, розвитку національної культури. Отже, ще до укладення угоди від 1 червня 1919 р. між РСФРР, УСРР та іншими радянськими республіками складалися характерні форми державного зв'язку, які були розвинуті і юридично оформлені в на­ступних договорах, укладених між ними. Иоснио-політичний союз УСРР з РСФРР та іншими радян­ськими республіками. Необхідність подальшого зміцнення об'єд­нання радянських республік диктувалася метою, про яку на той час дбали більшовики, — втілення в життя ідеї світової пролетар­ської революції. Заходи щодо створення союзу радянських респуб­лік протягом березня—травня неодноразово обговорювалися ЦК РКП(б). Вони передусім зводилися до забезпечення тісної єдності республік й особливої ролі в цьому процесі радянської Росії. У квіт­ні 1919 р. ЦК РКП(б) ухвалив директиви для ЦК РКП(б)У щодо не­обхідності єдності дій радянської України та радянської Росії. РСФРР відігравала провідну роль у формуванні федератив­них відносин не тільки з огляду на її економічну та військову могу­тність, накопичений досвід суспільних перетворень, а й через те, що багато її органів уже насправді виконували функції загально-федерати вни х. Необхідність подальшого зміцнення зв'язків радянських рес­публік зумовлювалася і наступом білогвардійських військ Денікіна. Форми федеративних відносин, які склалися на початку 1919 р, в нових умовах уже не забезпечували централізованого використан­ня сил і вельми бідних ресурсів радянських республік. На утвер- Розділ І. Держава і право в роки громадянської війни і воснноі інтервенції § 3. Розвиток федеративних зв'язків дженні диктатури пролетаріату особливо позначалася відсутність єдиної армії. 2 квітня 1919 р. на засіданні Політбюро ЦК РКІІ(б) були ухва­лені директиви військовому командуванню і ЦК КП(б)У про єдність у галузі військової політики. Політбюро і Оргбюро ЦК РКП(б) ви­рішили також розглянути питання про об'єднання військових сил радянських республік на найближчому пленумі ЦК РКП(б). Ленін запропонував об'єднати збройні сили республік, органи постачання, транспорту і зв'язку під керівництвом Ради оборони та інших від­повідних органів РСФРР. Ці ідеї були втілені в рішеннях пленуму ЦК РКП(б), який відбувся 4 травня. ЦК РКП(б) вказав на своєчасність постановки питання зако­нодавчого оформлення тісного об'єднання всіх радянських респуб­лік комуністичними фракціями ВУЦВК та ВЦВК. 18 травня 1919 р. ВУЦВК доручив своїй Президії звернутися до ЦВК усіх республік з пропозицією розробити конкретні форми організації об'єднаного фронту революційної боротьби. Остаточно форма союзу республік була визначена на засідан­ні Політбюро ЦК РКП(б) 1 червня 1919 р, У той самий день відбуло­ся засідання ВЦВК з участю представників радянських республік. ВЦВК прийняв декрет «Про об'єднання Радянських соціалістичних республік: Росії, України, Литви, Латвії, Білорусі для боротьби зі світовим імперіалізмом», де говорилося: «Здійснити тісне об'єднан­ня: 1. Військової організації та військового командування. 2. Рад на­родного господарства. 3. Залізничного управління та господарства. 4. Фінансів. 5. Комісаріатів праці Радянських соціалістичних респу­блік Росії, України, Латвії, Литви, Білорусі та Криму з тим, щоб ке­рівництво зазначеними галузями народного життя було зосередже­не в руках єдиних колегій». Державна форма об'єднання радянських республік, закріпле­на декретом від 1 червня 1919 р., передбачала особливе становище низки органів РСФРР, які мали виконувати одночасно функції ор­ганів влади і управління РСФРР та всього об'єднання радянських республік. Єдність республік забезпечувала РКП(б), яка була при владі в усіх республіках. Будучи законодавчим актом РСФРР, декрет ВЦВК від 1 черв­ня 1919 р. передбачав його ратифікацію вищими органами влади ін­ших республік. ВУЦВК схвалив декрет ВЦВК 1 червня і дав вка­зівку всім установам УСРР щодо його виконання. У такий спосіб (і не рівноправно, і не легітимно) був оформлений военно-політич-ний союз між РСФРР, УСРР та іншими радянськими республіками — своєрідна «федерація», яка відіграла значну роль у їх подальшому 162 об'єднанні. Военно-нолітичний союз поглибив і розширив ті зв'язки між республіками, які практично вже існували і спрямовувалися з одного центру — ЦК РКП(б). Радянський уряд України негайно приступив до виконання договору від 1 червня 1919 р.1 Була забезпечена єдність військової політики республік і здійснювалося завдання злиття армій. У нака­зі військам української Червоної армії проголошувалося створення єдиної Червоної армії. Об'єднувалися трудові й матеріальні ресур­си республік. З урахуванням зазначеного було підготовлено проект декрету «Про організацію народного господарства України», здійс­нювалися заходи щодо подальшої централізації управління заліз­ничним транспортом, централізованого використання матеріальних ресурсів. Проте повною мірою здійснити влітку 1919 р. передбачене декретом ВЦВК від 1 червня об'єднання радянських республік че­рез загарбання України військами Денікіна не вдалося. Діяльність більшовиків щодо об'єднання радянських респуб­лік поновилася після перемоги над білогвардійцями. Велику роль у розв'язанні цієї проблеми відіграли постанови Всеросійської парт-конференції, в яких було окреслено програму подальшого зміцнен­ня в Україні диктатури пролетаріату. 21 грудня 1919 р. Всеукрревком у зверненні до робітників та селян України підтвердив договір про воєнно-політичний союз від 1 червня 1919 р. 27 січня 1920 р. Всеукрревком прийняв постанову «Про об'єднання діяльності УСРР та РСФРР». У ній зазначалося, що на розвиток угоди від 1 червня 1919 р. усі декрети та постанови УСРР, які стосуються органів влади і підвідомчих установ, пов'яза­них з цією угодою, анулюються і заміняються декретами РСФРР, які набувають чинності на всій території України з моменту опуб­лікування даної постанови і підлягають негайному виконанню. На початку 1920 р. було ухвалено «Загальні директиви Російського та Українського Радянських урядів щодо військової політики на Україні». У 1920 р. тривало будівництво загальнофедеративних, а по су­ті, російських державних установ. Було розроблено, зокрема, орга­нізаційно-правові форми, в яких відбувалася діяльність об'єднаних наркоматів республік. Деякі об'єднані наркомати РСФРР (фінансів, шляхів сполучення, пошт і телеграфів, праці та ін.) мали при уря­дах радянських республік, в тому числі й УСРР, своїх уповноваже­них. Уводилася посада уповноваженого Реввійськради при Раднар-комі УСРР на правах наркому. У прийнятих у той період актах оче- 1 Нальчицький С. В,, Коваль М. В., Лебедсва Ю. Т. Історія України — К., 1998. — С 84—83. Н.! ІГМІ2 Розділ і. Держава і примо в роки громадянської війни і воєнної інтервенції § 3. Розвиток федеративних зв'язків видною була державна нерівноправність республік в утвореному їх об'єднанні. Наркоми освіти, внутрішніх справ, охорони здоров'я, земле­робства, юстиції та деякі інші залишалися у віданні уряду України, проте і вони підтримували постійний зв'язок з відповідними нарко­матами РСФРР. IV Всеукраїнський з'їзд Рад своєю постановою «Про державні відносини між УСРР та РСФРР» знову підтвердив угоду від 1 черв­ня 1919 р. та доручив ВУЦВК і далі проводити політику щодо інтег­рації республік і вступити у переговори з ВЦВК щодо представни­цтва радянської України в цьому вищому органі державної влади Російської Федерації. З'їзд запропонував, щоб до ВЦВК увійшло ЗО представників України. Відтак ВЦВК не тільки залишався орга­ном Російської Федерації, а й ставав вищим органом влади для фе­дерації республік. Навряд чи можна визнати справедливість такого рішення. Подалі.іпо поглиблення і розширення інтеграції радянських республік наприкінці 1920 р. Після вигнання інтервентів і перемо­ги над силами внутрішньої опозиції розпочався перехід до мирного будівництва. У боротьбі а господарською розрухою передбачалося зміцнення федеративних зв'язків між УСРР, РСФРР та іншими ра­дянськими республіками шляхом укладання двосторонніх союзних робітничо-селянських договорів між РСФРР та іншими респуб­ліками з військових та економічних питань. Конференція КП(б)У (17—22 листопада 1920 р.) висловилася за встановлення економіч­ного союзу УСРР з РСФРР та іншими радянськими республіками. Вона намітила такий напрям боротьби за зміцнення господарського союзу: «Розвиток тих чи інших галузей господарства України має відбуватися в межах загального господарського плану федерації». Відповідно до постанови цієї конференції пленум ЦК КП(б)У 23 ли­стопада 1920 р. ухвалив рішення про необхідність упорядкувати представництво делегацій Всеукраїнських з'їздів Рад на Всеросій­ських з'їздах і з цією метою проводити чергові Всеукраїнські з'їзди Рад напередодні Всеросійських. Пленум ЦК КП(б)У вирішив звер­нутися до ЦК РКП(б) з пропозицією про якнайшвидше утворення федеративної комісії для вироблення принципів відносин між скла­довими частинами радянської федерації. Українській делегації на VIII Всеросійському з'їзді Рад доручалося поставити це питання перед з'їздом. Перший союзний робітничо-селянський договір було укладено між РСФРР та УСРР у грудні 1920 р., а на початку 1921 р. — між РСФРР та БСРР, РСФРР та радянською Грузією, РСФРР та Вір- 1(4 менською СРР. Отже, ще більше посилювалася особлива роль ра­дянської Росії у федерації. Робітничо-селянські договори про воєнний та господарський союз підбили підсумок розвитку федеративних відносин між ра­дянськими республіками в період, що розглядається, та були під­ставою для їх подальшої інтеграції в нових, мирних умовах. Зміц­нення диктатури пролетаріату — ось що було визначальним у діяль­ності Комуністичної партії при вирішенні проблеми національно-державного будівництва1. : Чекмич В. А. Победа Великого Октлбря н ст»но»лени