МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО
УКРАЇНИ
Підручник
За редакцією професора Ю. П. Битяка
Рекомендовано Міністерством освіти і науки України
Київ Юрінком Інтер 2007
ББК 67.9(4УКР)301я73 А31
Рекомендовано Міністерством освіти і науки України
Підручник підготовлений викладачами кафедри адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого
Рецензенти:
Авер’янов В. Б., завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права імені В. М. Ко- рецького, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України, Заслужений юрист України; Нижник Н. Р., перший проректор Національної академії державного управління при Президентові України, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України, Заслужений юрист України;
Тодика Ю. М., академік Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор
Колектив авторів:
Битяк Ю. П. — глави 1, 2 (§ 5), 5, 8, 14 (§ 4, 5), 17, 21, 23, 41;
Гаращук В. М. — глави 7, 18, 19, 25, 34;
Дьяченко О. В. — глави 6 (§ 1—3), 20, 24, 26, 44;
Зима О. Т. — глава 14 (§ 6);
Зуй В. В. — глави 6 (§ 4—7), 14 (§ 1—3), 15, 30, 37;
Компанієць І. М. — глави 27, 45;
Настюк В. Я. — глави 2 (§ 3), 22, 42;
Писаренко Н. Б. — глави 2 (§ 1, 2, 4), 3;
Скрипник А. П. — глави 38, 39, 40;
Тищенко М. М. — глави 10, 16, 29, 36;
Фіночко Ф. Д. — глави 4, 11, 12, 28, 43;
Червякова О. Б. — глава 31;
Шульга М. Г. — глави 9, 13, 32, 33, 35
Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Би-
А31 тяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Би- тяка. — К.: Юрінком Інтер, 2007. — 544 с.
ISBN 966-667-164-6
У підручнику на основі досягнень адміністративно-правової науки, сучасного адміністративного законодавства України і практики його застосування визначаються основні питання курсу адміністративного права України.
Для студентів, аспірантів та викладачів юридичних спеціальностей вищих закладів освіти, а також наукових і практичних працівників.
ББК 67.9(4УКР)301я73+67.301я73
ISBN 966-667-164-6
© Колектив авторів, 2007 © Юрінком Інтер, 2007
ПЕРЕДМОВА
Основоположне значення для підготовки майбутніх юристів має вивчення курсу адміністративного права, адже цей курс, з одного боку, належить до циклу фундаментальних навчальних дисциплін у програмі юридичної освіти, а з іншого — регулює суспільні відносини, що виникають у сфері державного управління в процесі здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Вивчення курсу адміністративного права набуває особливого значення у зв’язку зі змінами, що відбулися в державно- правовій системі України, закріпленням у Конституції України світових та європейських стандартів щодо прав і свобод людини і громадянина. У підручнику, що пропонуємо читачеві, на це неодноразово звертається увага.
У галузі адміністративного права України відбуваються значні зміни, пов’язані зі здійсненням адміністративної реформи, запровадженням адміністративного судочинства. На доктринальному рівні ці питання тією чи іншою мірою розглянуто в підручнику, оскільки вони мають важливе значення для формування професійної культури сучасного юриста.
У підручнику викладено повний курс адміністративного права України, висвітлено порядок здійснення державного управління, його форми та методи, дається тлумачення адміністративно-правових норм, коментується практика правоза- стосовної діяльності.
Підручник підготовлено з урахуванням нового законодавства України, змін і доповнень до чинного адміністративного законодавства, нових підходів у регулюванні управлінських відносин, висвітленні проблем законодавчого забезпечення державного управління, ролі та місця адміністративного права в цій сфері.
За своєю структурою підручник складається із Загальної та Особливої частин.
Загальна частина містить основні положення щодо державного управління й адміністративного права, їх співвідношення, суб’єктів адміністративного права України, адміністративної відповідальності, адміністративного процесу, законності та дисципліни в управлінні, адміністративно-правових режимів.
В Особливій частині розглянуто питання організаційно-правового регулювання в різних галузях управління на сучасному етапі, проаналізовано чинне законодавство.
У підручнику відтворено та розглянуто наукові положення відомих учених-адміністративістів, у тому числі тих, хто працював на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого в 50—90-х роках минулого сторіччя і зробив вагомий внесок у становлення і розвиток наукової й педагогічної школи.
Викладання курсу адміністративного права в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого має свої традиції, започатковані відомими вченими-адміністративіста- ми — докторами юридичних наук, професорами О. М. Якубою та Р. С. Павловським, імена яких з повагою згадуватимуть не тільки нинішні, а й майбутні покоління викладачів і студентів. Колектив кафедри сприяє розвиткові юридичної науки й освіти, вдосконаленню теорії адміністративного права та застосуванню адміністративного законодавства.
Авторський колектив вдячний рецензентам — завідувачу відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права імені В. М. Корецького, доктору юридичних наук, професору, члену-кореспонденту Академії правових наук України, Заслуженому юристу України В. Б. Авер’янову та першому проректору Національної академії державного управління при Президентові України, доктору юридичних наук, професору, члену-кореспонденту Академії правових наук України, Заслуженому юристу України Н. Р. Нижник за цінні поради й зауваження, висловлені під час підготовки підручника до видання.
ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА
РОЗДІЛ І Державне управління й адміністративне право
ГЛАВА 1
Державне управління і виконавча влада
§ 1. Управління як соціальне явище
Управління є необхідною умовою розвитку суспільства, спільної праці людей для досягнення певних цілей у відповідних сферах і галузях діяльності. Ця діяльність здійснюється людьми — суб’єктами управління й може бути охарактеризована як цілеспрямована сукупність дій, що забезпечують погодження і координацію спільної праці з метою досягнення суспільно значущих цілей та розв’язання поставлених завдань.
Різноманітність об’єктів управління дозволяє виділити основні його види: соціальне, технічне та біологічне.
Соціальне управління — діяльність людей, їх громадських і державних об’єднань, управління людини людиною, в цілому суспільством.
Технічне управління пов’язано зі створенням людьми, їх об’єднаннями машин і механізмів і використання їх з метою полегшення умов праці.
Біологічне управління спрямовано на використання об’єктивних законів природи, що відкриваються біологічними науками для створення нових сортів рослин і порід тварин.
Слід відзначити, що технічне й біологічне управління здійснюються в межах соціального, оскільки всі види управління пов’язані з об’єднанням зусиль людей для досягнення відповідних цілей, але мають різну спрямованість (об’єкт).
У теорії управління, в тому числі соціального, часто говорять про кібернетичне управління, яке набуло значного поширення. Однак кібернетичне управління пов’язано з усіма наведеними видами управління, вивчає їх з формального погляду. Досягнення кібернетики використовують у науці й практиці управління. Це, так би мовити, процеси управління, які за умов широкої комп’ютеризації, розвитку інформаційних систем досягли значного поширення та здійснюють вплив на всі сторони управлінської діяльності. Наслідком цих процесів стало формування нового наукового напряму — інформаційне право.
Для правильного розуміння управління як соціального явища слід виходити із змісту управлінської діяльності як функції організованих систем, створених для забезпечення взаємодії елементів, що їх складають, які підтримують необхідний режим роботи з метою досягнення поставлених цілей та завдань внутрішнього й міжсистемного характеру.
Управління має своїми основними елементами суб’єкт і об’єкт (який діє на засадах самоорганізації), що взаємодіють на різних щаблях ієрархії шляхом управляючого (керуючого) впливу суб’єкта на об’єкт.
Соціальному управлінню притаманні всі названі елементи. Проте слід ураховувати особливості соціальної сфери, де управлінські зв’язки реалізуються через відносини людей, що виявляються в організації суспільного життя. В найзагальні- шому плані соціальне управління, управління суспільством в цілому можна розуміти як механізм організації громадських зв’язків, що здійснюються всіма державними органами, незалежно від конкретного призначення, органами місцевого самоврядування, а також об’єднаннями громадян. Виходячи з цього, соціальне управління:
виявляється через спільну діяльність людей, організовує їх для такої діяльності у відповідні колективи й організаційно оформлює;
своїм головним призначенням має упорядкування та врегулювання спільної діяльності шляхом забезпечення погоджених індивідуальних дій учасників такої діяльності через вплив на їх поведінку (волю);
виступає в ролі регулятора управлінських взаємовідносин, що виникають між суб’єктом і об’єктом у процесі практичної реалізації функцій соціального управління;
є владним, оскільки базується на підпорядкуванні волі учасників управлінських відносин — суб’єкт формує та реалізує волю, а об’єкт їй підкоряється;
має особливий механізм реалізації через організаційно оформлені групи людей, якими виступають органи виконавчої влади (державного управління), органи місцевого самоврядування та об’єднання громадян або уповноважені особи цих організацій.
Соціальне управління має специфічне призначення, особливі форми здійснення й організації суспільних зв’язків. У широкому розумінні, як уже було зазначено, управлінські завдання та функції реалізують усі державні органи, незалежно від їх призначення, органи місцевого самоврядування, об’єднання громадян. У зв’язку з цим прийнято поділяти соціальне управління на громадське, що здійснюють органи місцевого самоврядування, об’єднання громадян, інші недержавні організації, та державне, під яким розуміють специфічний вид державної діяльності — виконавчу діяльність, функціонування якої пов’язано з формуванням особливої правової галузі — адміністративного права.
Слід також зауважити, що управлінські зв’язки прослідко- вуються й у діяльності законодавчого органу — Верховної Ради України, судовій і прокурорській системах, але вони є внутрішніми, організаційно-правовими, пов’язаними з управлінням своєю системою.
У системі громадського управління особливе місце посідає місцеве самоврядування, яке є правом територіальної громади — жителів села (кількох сіл), селища та міста самостійно розв’язувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюють територіальні громади як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи).
Об’єднання громадян та інші недержавні організації здійснюють управління на основі своїх статутів у межах Конституції та законів України.
§ 2. Державне управління та його особливості
У вітчизняній і зарубіжній юридичній літературі немає загальновизнаного поняття державного управління, що пов’язано з різними підходами до розв’язання цього важливого питання. Державне управління тлумачать з погляду змісту, сутності, форм, яких воно набуває і в яких функціонує, відмежування від інших форм (видів) державної діяльності (законодавчої, судової). Представники загальносоціологічних наукових напрямів під час дослідження проблем управління виходять з його реального змісту як специфічного виду суспільної діяльності, спрямованої на систематичне здійснення певного впливу людей на суспільну систему в цілому або на її окремі ланки, на підставі пізнання й використання властивих системі об’єктивних закономірностей і тенденцій, з метою забезпечення її функціонування та досягнення поставлених цілей.
В адміністративно-правовій науці найпоширенішим є поняття державного управління як самостійного виду державної діяльності, що має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, особливої групи державних органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій і завдань держави в процесі повсякденного й безпосереднього керівництва економічним, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом. Незважаючи на деякі відмінності, всі автори відзначають організуючий, виконавчо-розпорядчий характер управлінської діяльності, спрямований на виконання завдань і функцій держави.
Особливості сучасного державного управління, його еволюція пов’язані з процесами зміни соціально-економічної та політичної систем. Значення держави та її управління економікою і соціально-культурною сферою за сучасних умов не тільки не послаблюються, а й посилюються, про що свідчить інтенсивна правотворча діяльність, спрямована на регулювання відносин у цих сферах. Конституція України також дозволяє державі активно впливати на економічні, соціальні, культурні, політичні процеси, на формування ринку й ринкових відносин. Звичайно, діяльність держави та її органів не завжди може позитивно впливати на ринкові процеси, але органи виконавчої влади якраз і створюють для стимулювання державою ринкової економіки. Цю діяльність і мають оцінювати за результатами функціонування управлінської системи, змінами в методах управління, його характері.
Зміни в соціально-економічній системі й державному ладі, перехід до ринкових відносин, місцевого самоврядування обумовили зміни в мотивації та методах державного управління — воно не зводиться лише до прямого управління економікою та соціально-культурною сферою, прямого управління діяльністю окремих підприємств і установ з боку вищих органів на основі принципу «влада — підкорення». Відбувається процес розроблення заходів, спрямованих на стимулювання самостійності в діяльності підприємств і установ, пошук напрямів заохочення такої діяльності. Владна управлінська діяльність може виявлятися по-різному, а державне регулювання має свої особливості не тільки в сферах економіки, соціальної, культурної, адміністративно-політичної діяльності, а й у окремих галузях.
У деяких випадках управління пов’язано з безпосереднім розпорядництвом, носить «командний характер», ґрунтується на імперативних приписах, заборонах, що обмежують самостійність. Проте воно дедалі більше здійснюється у формі нормативного регулювання, використання дозволів і рекомендацій, надання допомоги, сприяння й координації. Застосування лише жорстких варіантів управління суспільними процесами суперечить заданій моделі розвитку суспільства, та й сама система вже не «дозволяє» державі втручатися в усі питання управління й практичної діяльності, як це було до проголошення Україною незалежності. Державне управління і зараз охоплює ті самі галузі та сфери суспільства, але його роль у них стає новою, принципово змінюється вплив на здійснювані процеси. Превалюючого значення набуває функція державного регулювання, від якої жодна держава не може відмовитися, оскільки законодавство поширюється на всі галузі та сфери і є прерогативою держави. Однак законодавче регулювання саме значною мірою залежить від того, державними чи недержавними є ті чи інші об’єкти та які структури здійснюють управління галуззю, сферою, об’єктом. Від цього залежить і рівень державного впливу на розв’язання питань управління й діяльності. Але в основі того, що відбувається, все ж таки лежать особливості й значення галузей і сфер, а також процеси приватизації, зміни форм власності, лібералізації цін, розвитку зовнішньоекономічної діяльності тощо, які впливають на відповідні галузі та сфери.
Об’єкти, що не є державними, перебувають в управлінні недержавних структур, а тому діють на засадах внутрішнього самоуправління. До них належать недержавні підприємства, установи й організації, а держава лише встановлює відповідні межі їх діяльності, яка не повинна здійснюватися на шкоду суспільству. Це стосується, як правило, порядку створення, реорганізації, ліквідації юридичних осіб, сплати податків і виконання загальнообов’язкових правил.
Інший підхід застосовують у випадках, коли об’єкти перебувають у спільному управлінні державних і недержавних органів. Так, органам місцевого самоврядування можуть передавати об’єкти, що перебувають у державній власності, і відповідно — управління ними, а державні органи контролюють використання коштів та об’єктів, їм переданих. Представники державних органів можуть входити до складу органів управління недержавних структур, якщо там є частка державної власності.
Різним рівень управлінського впливу буде й у випадках, коли об’єкти відповідних галузей і сфер перебувають у державній та недержавній власності (державне підприємство, фермерське господарство в сільському господарстві, підприємство в промисловості, зв’язку, установи в сфері освіти тощо).
У випадках, коли об’єкти перебувають у власності держави, управління ними безпосередньо здійснюють державні органи, і методи управління визначаються саме цим, незважаючи на те, що держава надає їх органам окремі можливості щодо самоуправління.
Слід звернути увагу й на те, що незалежно від форми власності, на якій засновано об’єкт і здійснюються його діяльність, впровадження ринкових відносин, держава не може повністю відмовитися від управлінського впливу на нього, не встановлювати певні правила, яким він зобов’язаний підкорятися, та гарантувати його права, в тому числі власності, при додержанні цим об’єктом таких правил.
Особливості державного управління полягають також у тих функціях, на виконання яких його спрямовано. Ці функції складають зміст державного управління як самостійної форми діяльності, що має певну мету, однак запланований результат може бути досягнутий лише в разі правильного встановлення завдань управління, забезпечення матеріальними, людськими ресурсами, законодавчою основою, об’єктивною інформацією.
Державне управління як вид соціального управління обов’язково містить три елементи:
|