ЗАТВЕРДЖЕНО
постановою Кабінету Міністрів України
від 6 серпня 2014 р. № 385
ДЕРЖАВНА СТРАТЕГІЯ
регіонального розвитку на період до 2020 року
Загальна частина
Необхідність підготовки Стратегії викликана:
завершенням строку реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 21 липня 2006 р. № 1001 (Офіційний вісник України, 2006 р., № 30, ст. 2132);
зміною зовнішніх та внутрішніх умов для розвитку регіонів протягом останніх семи років. З початку 2014 року з’явилися додаткові ризики, пов’язані як із зовнішнім впливом дій Російської Федерації стосовно Автономної Республіки Крим, м. Севастополя та східних регіонів України, так і з внутрішніми чинниками, що породжені недосконалістю державної політики;
доцільністю підготовки нового стратегічного документа, розробленого відповідно до європейських стандартів, на період, що синхронізується з плановими та бюджетними циклами ЄС, з урахуванням впливу таких світових тенденцій просторового розвитку, яких не уникнути Україні:
- урбанізація, депопуляція села, зміна системи розселення;
- загальна відкритість світу щодо руху робочої сили, що впливає на відтік за межі країни як найбільш інтелектуальних, так і найменш кваліфікованих робочих кадрів;
- фінансово-економічна криза, обмеженість ресурсів (насамперед водних), зростання світової потреби у продовольстві, орієнтація на території, які є найбільшими виробниками продовольства.
Стратегія визначає цілі державної регіональної політики та основні завдання центральних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, спрямовані на досягнення зазначених цілей, а також передбачає узгодженість державної регіональної політики з іншими державними політиками, які спрямовані на територіальний розвиток.
Розроблення Стратегії здійснено з урахуванням змін, які відбулися в розвитку регіонів держави за останні роки, що характеризуються:
поступовим підвищенням рівня концентрації економічної активності як на загальнодержавному (зосередження основних ресурсів розвитку в м. Києві, де виробляється майже 20 відсотків валового внутрішнього продукту країни, акумулюється 50 відсотків усіх прямих іноземних інвестицій, збільшується чисельність населення за рахунок міграції з інших регіонів, майже 75 відсотків працівників, зайнятих переважно у сфері послуг, мають вищу освіту), так і на регіональному рівні (концентрація економічної діяльності в обласних центрах та прилеглих районах, у більшості яких зосереджується понад 60 відсотків обсягів виконаних будівельних робіт, інвестицій та виробництва);
нерівномірністю розвитку територій, зростанням міжрегіональних соціально-економічних диспропорцій, значною диференціацією розвитку районів та міст, у частині яких (більш як 30 відсотків) тривалий час спостерігається одночасне зниження рівня економічної активності та зменшення чисельності населення.
З огляду на посилення ролі обласних центрів у загальноекономічному розвитку вони і надалі продовжуватимуть значною мірою визначати характер подальшої територіальної диференціації соціально-економічного становища в країні (динаміка економічного зростання у великих міських агломераціях пришвидшить міграційний рух із сільських населених пунктів та малих міст з обмеженим потенціалом розвитку);
формуванням протягом тривалого періоду неефективної системи державного управління регіональним розвитком та непрозорого механізму фінансового забезпечення розвитку регіонів, відсутністю чітко визначеної державної політики у сфері регіонального розвитку, застарілим механізмом взаємовідносин на рівні “держава — регіон” та регіонів між собою, недосконалістю системи територіальної організації влади та зволіканням з проведенням реформування місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою.
Події, що відбулися з початку 2014 року на території півострова Крим та у південно-східних регіонах України, є наслідком прорахунків та недоліків державної внутрішньої та зовнішньої політики, в тому числі і політики регіонального розвитку.
Відстала технологічна база та монофункціональність промисловості Донецької та Луганської областей, сировинний характер експорту продукції та орієнтація його переважно на російський ринок консервує недосконалу структуру економіки, залежність від зовнішнього ринку, зокрема енергетичних ресурсів. Державна промислова політика, що базувалася на наданні преференцій окремим територіям та підприємствам вугільної і металургійної промисловості, не сприяла підвищенню конкурентоспроможності зазначених регіонів. Політика місцевих органів влади призвела до закритості регіональних ринків та фактичної їх інтегрованості до російського ринку.
У результаті, крім економічних проблем розвитку зазначених регіонів, на фоні відносно високого рівня середньої заробітної плати порівняно з іншими областями, зросли внутрішньорегіональні диспропорції щодо розвитку інфраструктури, надання послуг населенню у сфері освіти, культури, охорони здоров’я та навколишнього природного середовища та інші. Розвиваються в основному обласні центри, а шахтарські та сільські території занепадають. Наслідком зазначених тенденцій є значне розшарування населення за рівнем доходів, безробіття, соціальне невдоволення мешканців регіонів, створення підґрунтя для проявів сепаратизму.
З урахуванням зазначеного реалізація Стратегії дасть можливість визначити інтегрований підхід до формування і реалізації державної регіональної політики, який передбачатиме поєднання таких складових частин:
секторальної (галузевої) — підвищення рівня конкурентоспроможності регіонів шляхом оптимізації і диверсифікації структури економіки, забезпечення ефективної спеціалізації регіонів з пріоритетним використанням власного ресурсного потенціалу;
територіальної (просторової) — досягнення рівномірного та збалансованого розвитку територій, розвиток міжрегіонального співробітництва, запобігання поглибленню соціально-економічних диспропорцій шляхом формування “точок зростання”, активізації місцевої економічної ініціативи та зміцнення потенціалу сільської місцевості, забезпечення соціально-економічної єдності і рівномірності розвитку регіонів з метою створення рівних умов для розвитку людини;
управлінської — застосування єдиних підходів до формування і реалізації політики регіонального розвитку, створення єдиної системи стратегічного планування та прогнозування розвитку держави і регіонів, оптимізація системи територіальної організації влади.
Формування ефективного і прозорого механізму фінансового забезпечення регіонального розвитку потребує врахування специфіки розвитку кожного регіону.
Такий підхід сприяє визначенню цілей державної регіональної політики до 2020 року.
Стратегія спрямована на визначення завдань та інструментів для розв’язання соціальних проблем, підвищення рівня економічного потенціалу територій, продуктивності їх економіки, прибутковості бізнесу та доходів населення і, як наслідок, створення умов для загального підвищення соціальних стандартів, якості життя та розвитку бізнес-середовища. Однак така взаємозалежність потребує визначення та запровадження дієвого фіскального механізму та механізму перерозподілу, в іншому разі існує реальна загроза надмірної поляризації та зростання диспропорцій між економічно розвинутими містами та рештою території країни.
За умови обмеженості фінансових ресурсів, які Кабінет Міністрів України може спрямувати на розвиток територій, необхідно визначити пріоритети розподілу ресурсів та сконцентрувати їх на тих заходах та територіях, що можуть забезпечити найвищий результат у найкоротший строк та матимуть довготривалий і комплексний вплив на розвиток не лише даної території, але і сусідніх регіонів.
Отже, заходи, спрямовані на концентрацію ресурсів на певних територіях, слід здійснювати разом із заходами, спрямованими на підвищення ролі “точок зростання” на прилеглих до них територіях, для поширення на більшу територію позитивного впливу таких заходів.
Кабінет Міністрів України підтримує принципові позиції підходу ЄС до реалізації регіональної політики, які базуються на поєднанні політики щодо підвищення рівня конкурентоспроможності територій та політики, спрямованої на недопущення зростання регіональних диспропорцій, але обмежений на даний час у відповідних за обсягами ресурсах для здійснення ефективних заходів у рамках такого підходу.
У загальному розвитку держав — членів ЄС значну роль відіграє сфера регіонального розвитку. Для реалізації регіональної політики в ЄС витрачається третина всього зведеного бюджету — 308 млрд. євро протягом 2007—2013 років, з них 81,5 відсотка спрямовується на здійснення заходів щодо зменшення територіальних диспропорцій, близько 16 відсотків — на підвищення рівня конкурентоспроможності регіонів та 2,5 відсотка — на європейське територіальне співробітництво.
У зв’язку із змінами у соціально-економічному розвитку держави, міжнародній економіці внаслідок глобальної кризи виникла потреба у скороченні переліку пріоритетів регіонального розвитку з метою концентрації фінансових ресурсів на основних завданнях, які матимуть системний та довгостроковий вплив на розвиток регіонів та національної економіки в цілому.
За результатами ґрунтовного аналізу основних тенденцій соціально-економічного розвитку регіонів протягом останніх 20 років та проблем, що існують у сфері регіональної політики (додаток 1), визначаються цілі державної регіональної політики до 2020 року (додаток 2).
Пріоритети державної регіональної політики
Стратегічні завдання, визначені у Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року
|
Цілі державної регіональної політики, визначені у Стратегії
|
Підвищення конкурентоспроможності регіонів та зміцнення їх ресурсного потенціалу
|
підвищення рівня конкурентоспроможності регіонів
|
Забезпечення розвитку людських ресурсів
|
територіальна соціально-економічна інтеграція і просторовий розвиток
|
Розвиток міжрегіонального співробітництва
|
ефективне державне управління у сфері регіонального розвитку
|
Створення інституціональних умов для регіонального розвитку
|
|
Ціль 1. Підвищення рівня конкурентоспроможності регіонів полягає у створенні оптимальних умов для розкриття регіонами власного потенціалу та ефективного використання конкурентних переваг регіональної економіки.
Ціль 2. Територіальна соціально-економічна інтеграція і просторовий розвиток передбачають:
1) виконання насамперед завдань і здійснення заходів, спрямованих на вирішення актуальних проблемних питань Донецької та Луганської областей, Автономної Республіки Крим та м. Севастополя;
2) недопущення поглиблення регіональних диспропорцій у доступі населення насамперед до базових соціальних, комунальних, адміністративних, транспортних, інформаційних та інших послуг;
3) створення умов для співробітництва регіонів.
Ціль 3. Ефективне державне управління у сфері регіонального розвитку передбачає створення бази для реалізації ефективної державної регіональної політики — механізму та інструменту державного управління регіональним розвитком, що сприятиме розв’язанню проблем регіонів, вимагає насамперед децентралізації державних повноважень шляхом їх передачі на місцевий рівень з одночасною передачею відповідних фінансових ресурсів, удосконалення процесів стратегічного планування та виконання поставлених завдань на всіх рівнях, запровадження ефективного механізму координації дій центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування під час реалізації галузевих пріоритетів і завдань на різних територіальних рівнях. Для досягнення цієї цілі також необхідні значні інвестиції у розвиток людського капіталу — навчальні та практичні програми підвищення кваліфікації спеціалістів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, які відповідають за формування і реалізацію державної регіональної політики та здійснення контролю за станом її реалізації.
На сьогодні державна регіональна політика в Україні як ніколи вимагає координації її цілей та заходів з пріоритетами галузевих політик. Зокрема, це стосується таких сфер, як:
транспорт та інфраструктура;
економічний розвиток та інвестиції;
підприємництво і регуляторне середовище;
конкурентна політика;
ринок праці;
освіта і наука;
інноваційна діяльність.
Питання ефективності здійснення заходів у рамках реалізації Стратегії неможливо розглядати окремо від питання проведення реформи адміністративно-територіального устрою, фіскальної децентралізації, розвитку і стимулювання конкурентних засад економіки, посилення ролі місцевого самоврядування тощо.
Основні принципи реалізації державної регіональної політики
Основними принципами державної регіональної політики є:
конституційність та законність — відповідність Конституції та законам України, міжнародним договорам, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України;
співробітництво — узгодження цілей, пріоритетів, завдань, заходів і дій центральних та місцевих органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, забезпечення взаємодії між ними під час формування та реалізації державної регіональної політики;
паритетність — забезпечення рівних можливостей доступу об’єктів державної регіональної політики до ресурсів державної фінансової підтримки регіонального розвитку;
відкритість — прозорість, прогнозованість, передбачуваність, послідовність діяльності органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування під час формування та реалізації державної регіональної політики;
субсидіарність — децентралізація владних повноважень, їх передача іншим органам на найнижчий рівень управління, які можуть їх реалізувати найбільш ефективно;
координація — взаємозв’язок та узгодженість довгострокових стратегій, планів та програм розвитку на державному, регіональному та місцевому рівні;
єдність — зменшення соціально-економічних диспропорцій між окремими регіонами, забезпечення просторової, політичної, економічної, соціальної, гуманітарної цілісності України;
історична спадкоємність — врахування та збереження позитивного досвіду розвитку регіонів;
сталий розвиток — забезпечення невиснажливого, ощадного та ефективного використання енергетичних, матеріальних, природних та інших ресурсів для задоволення потреб нинішнього покоління з урахуванням інтересів майбутніх поколінь.
На сьогодні розвиток України та її регіонів здійснюється під впливом геополітичних та внутрішніх викликів зростання відкритості економіки, що вимагає змін у підходах до стратегічного розвитку регіонів України та визначення цілей державної політики регіонального розвитку на перспективу.
Зазначені зміни полягають у переході від прямих короткострокових галузевих заходів впливу та реалізації інвестиційних проектів у конкретних регіонах для розв’язання проблем їх розвитку до системного і комплексного підходу до розвитку територій на основі концентрації фінансових ресурсів та створення умов для конкурентного розвитку всіх регіонів. Чітке розуміння нерівномірності регіонального розвитку повинно сприяти спрямуванню регіональної політики на розв’язання проблем забезпечення рівних можливостей провадження економічної діяльності для населення та бізнесу, розвитку і стимулювання конкурентних засад економіки, а також рівного доступу населення до соціальних, адміністративних та інших послуг, що забезпечують можливість самореалізації.
Іншим важливим фактором є посилення ролі інституційного, соціального та економічного середовища на регіональному та місцевому рівні для економічного зростання територій та підвищення рівня добробуту населення, що відповідно вимагає еволюції інституційної моделі формування та реалізації державної регіональної політики, яка сприяє створенню та стійкому функціонуванню середовища, сприятливого для впровадження місцевих та регіональних ініціатив.
Державна регіональна політика повинна базуватися не на патерналістських відносинах між державою і регіоном, а на створенні умов для формування постійно відтворювальної внутрішньої (ендогенної) бази розвитку в умовах відкритої економіки.
Це можливо лише за умови системної координації дій органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування на всіх рівнях, представників бізнесу та громадянського суспільства. Визначальним стає як горизонтальна координація дій органів державної влади, які мають вплив на регіональний розвиток, так і запровадження багаторівневого вертикального управління, що має сприяти синхронізації дій центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у сфері регіонального та місцевого розвитку.
Отже, процес формування та реалізації державної політики регіонального розвитку повинен базуватися на таких засадах:
запровадження системи постійного моніторингу, аналізу та оцінки екзогенних (зовнішніх) та ендогенних (внутрішніх) факторів впливу на регіональний розвиток. Екзогенні фактори можуть формуватися як за межами країни і зумовлюватися відкритістю її економіки, особливо у разі, коли економіка регіону суттєво пов’язана із зовнішнім ринком або географічним розташуванням самого регіону (прикордонні території), так і внутрішніми факторами, що пов’язані з прийняттям (неприйняттям або несвоєчасним прийняттям) рішень відповідними органами влади, які безпосередньо впливають на економічне та соціальне становище в регіоні. Ендогенні фактори формуються в результаті внутрішніх особливостей регіону, його історичного розвитку, географічних, політичних, економічних, демоетнічних, соціокультурних та інших факторів, а також особливостей формування інституційного середовища для розвитку;
формування державної регіональної політики, реалізація якої поширюється на всі регіони та відповідно реагує на виклики екзогенних і ендогенних факторів, які стримують розвиток. Доцільність державного впливу на всі регіони, з одного боку, пов’язана з необхідністю створення умов для розвитку регіонів за рахунок використання внутрішнього потенціалу, з іншого, дає можливість активізації міжрегіональної інтеграції регіонів з різним рівнем розвитку, збільшення кількості “точок економічного зростання” на всій території України, а не лише в окремих регіонах;
запровадження механізму сильної та гнучкої координації всіх суб’єктів державної регіональної політики в процесі її формування та реалізації, взаємоузгодження регіональної політики з політикою розвитку окремих галузей та сфер. Така координація повинна забезпечувати синхронізоване стратегічне прогнозування та планування регіонального розвитку на всіх територіальних рівнях, узгоджене законодавче забезпечення процесів планування, а також упровадження властивого кожному суб’єкту регіональної політики інструментарію впливу на регіональний розвиток;
створення чіткої функціональної структури центральних та місцевих органів виконавчої влади для забезпечення державного регулювання регіонального розвитку на всіх територіальних рівнях, координації багаторівневого управління за участю органів місцевого самоврядування, бізнесу, недержавних організацій та населення. Така структура повинна створюватися на основі визначених стратегічних цілей та завдань державної регіональної політики, бути функціонально гнучкою відповідно до потреб регіонального розвитку. Будь-які її зміни повинні бути мотивовані насамперед вимогами щодо створення необхідних умов для стимулювання регіонального та місцевого розвитку.
Утворення територіальних органів центральних органів виконавчої влади, місцевих органів виконавчої влади, а також їх структурне та функціональне наповнення необхідно здійснювати за принципом субсидіарності. Важливою є також координація діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади, місцевих органів виконавчої влади як між собою, так і з органами місцевого самоврядування;
підготовка висококваліфікованих кадрів у відповідних центральних та місцевих органах виконавчої влади, які мають знання та навички щодо розроблення та реалізації проектів регіонального розвитку, створення системи управління різними структурами в контексті координації їх діяльності під час формування та реалізації державної регіональної політики. Спроможність такої системи забезпечується можливістю визначати сфери політики центральних органів виконавчої влади, які мають вплив на регіональний розвиток, та координувати їх діяльність шляхом прийняття узгоджених рішень під час формування і реалізації політики;
забезпечення фінансової спроможності органів виконавчої влади, відповідальних за реалізацію державної регіональної політики, законності та відповідальності під час здійснення за участю органів місцевого самоврядування дій, пов’язаних з регіональним та місцевим розвитком, а також виконання відповідних державних зобов’язань, що передбачає формування джерел фінансування проектів регіонального розвитку на середньостроковій основі. Фінансування державної регіональної політики повинно узгоджуватися з її пріоритетами, концентруватися на ключових проектах, що забезпечують удосконалення інфраструктури для економічного зростання, створення умов для розвитку приватного сектору та доступу населення до адміністративних послуг. Доступ місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, населення та бізнесу до державних та інших фінансових ресурсів, визначених у рамках реалізації державної регіональної політики, повинен забезпечуватися шляхом визначення чітких процедур, обов’язкових фінансових зобов’язань реципієнтів, стандартів проведення моніторингу та оцінки результативності фінансових інтервенцій, спрямованих на розвиток території. Необхідно запровадити механізм узгодження дій та концентрації фінансових ресурсів органів виконавчої влади, сфера відповідальності і політика яких має територіальну спрямованість і вплив на розвиток окремих областей, районів та міст. Дія зазначеного механізму повинна поширюватися як на ресурси, які виділяються з державного бюджету безпосередньо на реалізацію проектів у сфері регіонального розвитку, так і на ресурси міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що витрачаються ними на певній території в рамках виконання відповідних галузевих програм;
формування механізму деконцентрації та децентралізації державних повноважень. Інституційна модель владних повноважень повинна передбачати можливість здійснення деконцентрації та децентралізації державних повноважень — їх передачу на місцевий рівень (або навпаки) в процесі динамічних змін умов регіонального розвитку. З одного боку, концентрація економічної активності в містах України вимагає від органів місцевого самоврядування прийняття рішень, спрямованих на відповідну та швидку реакцію на процеси міської агломерації. З іншого боку, зменшення концентрації сільського населення не повинно негативно впливати на доступ сільських жителів та суб’єктів господарювання до адміністративних та інших послуг. Крім того, органи місцевого самоврядування регіонів повинні мати управлінські, організаційні та фінансові можливості стимулювання співробітництва територіальних громад на міжрегіональному рівні для розв’язання спільних проблем розвитку.
|