Розділ 2. Становлення правового інституту президентства в Україні
2.1. Еволюція інститут президентства в Україні
Становлення інституту президентства в Україні - складний процес, який ґрунтується на історичних передумовах і суспільно-політичних уявленнях про організацію державної влади в країні. З проголошенням незалежності України було започатковано інститут Президента України як орган державної влади та частина державного механізму. Правове закріплення заснування поста Президента УРСР було здійснено Законом УРСР від 5 липня 1991 р. № 1293-XII «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР». Водночас розвиток норм Конституції та чинного законодавства України доводить, що започаткований у 1991 р. інститут глави держави - Президента України перебуває у стані конституційно-правового розвитку й еволюції. Суперечливість та розмаїття поглядів як науковців, так і практиків на інститут президентства, його роль та місце в конституційно визначеному механізмі державної влади доводять доцільність вивчення цього питання в історико-правовій ретроспективі, що дасть змогу виявити проблеми й суперечності, ефективно використати набутий раціональний досвід.
Запровадження поста Президента України відбулося практично одночасно з проголошенням незалежності України. При визначенні статусу та обсягу повноважень глави держави для законодавців України крім визнання особливої ролі зарубіжної теорії і практики конституційно-правового врегулювання інституту президентства важливим аргументом стали історичні традиції одноособового представництва держави та здійснення вищої державної влади. Виходячи з того, що практика українського державотворення не залишила чітко сформульованих і належним чином оформлених правових норм, які врегульовували би конституційно-правовий статус президента та могли бути включені до Основного Закону України, важливого значення набули суспільні уявлення про традиції раціонального здійснення одноособової влади як такі, що не заперечували інститутів прямої та представницької демократії19.
Вивчаючи формування інститутів влади в контексті унеможливлення її концентрації в однієї особи, доцільно звернутися до часів Київської Русі. Дослідники цього періоду відзначають, по-перше, роль князя як представника влади, за відсутності якого залишаються незадоволеними різні потреби державного життя; по-друге, умови авторитету князя, що за обставини відсутності незалежних від народу виконавчих органів визначаються безпосереднім зв'язком і ступенем довіри до князя населення202.
Принципи розподілу влади, виборність Гетьмана та його основні функції було задокументовано в першій половині XVIII ст. у пактах й конституціях законів та вольностей Війська Запорізького Пилипа Орлика від 5 квітня 1710 р. Незважаючи на те, що документ залишився лише історичною пам'яткою правового закріплення державно-конституційної традиції козацької доби, саме він став першою європейською конституцією та заклав передумови подальшого розвитку конституційно-правових ідей в Україні213. У цьому документі були сформульовані принципи державотворення та засади державного управління. Так, у шостому параграфі розкрито основні принципи діяльності органів державної влади, зокрема виборність гетьмана, засади розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову. У пактах й конституціях визначено засади запобігання концентрації влади в руках одного суб'єкта управління, прописано механізми взаємодії Гетьмана зі Старшиною, Полковниками й Радниками, у тому числі передбачено звітування Гетьмана у разі «порушення законів і вольностей батьківщини»224. Доцільно зазначити, що документ хоч і містив норми щодо обмеження прав влади Гетьмана, водночас закріпляв за ним значне коло повноважень. Так, Гетьман мав стежити за виконанням пактів і конституцій, був наділений повноваженнями у різних сферах суспільного життя: у релігійній сфері - охорона православної віри східного обряду, зокрема «у законному порядку особливо дбати про те, щоб жодна чужинська релігія не запроваджувалася на нашій Руській батьківщині» (розділ І)235; у сфері забезпечення безпеки держави - турбота про недоторканність і цілісність кордонів (розділ ІІ), захист території (розділ IV); у сфері міжнародних відносин - діяльність щодо «відновлення давнього братерства з Кримським Ханством для збройного об'єднання і скріплення вічної дружби» (розділ ІІІ)246. Крім цього, документом було врегульовано низку повноважень у сфері соціально-економічних відносин, податковій сфері тощо. Слід зазначити, що, незважаючи на документальне закріплення вичерпного обсягу повноважень Гетьмана, практично реалізувати всі ці функції було проблематично. Проте пакти й конституції законів та вольностей Війська Запорізького Пилипа Орлика відіграли свою роль, заклавши основоположні принципи організації державної влади, які одержали розвиток у сучасних конституціях європейських країн.
Важливого значення для дослідження історико-правових засад формування конституційно-правового статусу президента як глави держави має Конституція Української Народньої Республіки (Статут про державний устрій, права і вільності УНР). Заслухано та ухвалено проект Конституції було 29 квітня 1918 р. на останньому засіданні Центральної Ради, однак з огляду та те, що не відбулося промульгації та оголошення Конституції, документ не набрав правової чинності і сьогодні представляє інтерес з позиції дослідження історії конституційного права.
У загальних постановах Конституції було визначено, що суверенне право в Українській Народній Республіці (далі - УНР) належить народові України, і здійснює народ це право через Всенародні Збори України257. Основним принципом формування державної влади, визначеним у документі, був її поділ на законодавчу, виконавчу і судову. Водночас у Статуті про державний устрій, права і вільності УНР посад глави держави та глави уряду не було передбачено, що по суті стало юридичним нонсенсом, оскільки на останньому засіданні Центральної Ради вперше 28 квітня 1918 р. відбулися вибори Президента УНР. Президентом було обрано М. С. Грушевського. Однак у Конституції УНР про посаду президента та його функції взагалі не йшлося.
Запровадження інституту президентства в незалежній Україні зумовили суспільно-політичні зміни, що відбувалися наприкінці 80-х років в СРСР та в Українській РСР, яка на той час входила до складу СРСР. З ідеєю запровадження посади Президента СРСР пов'язана зміна інститутів влади в цілому. Про доцільність введення посади Президента СРСР офіційно було заявлено 12 лютого 1990 р. на засіданні Президії Верховної Ради СРСР, у зв'язку з чим було прийнято постанову про склад комісії для підготовки пропозицій, пов'язаних із запровадженням поста Президента СРСР, а вже 27 лютого 1990 р. Верховна Рада СРСР прийняла постанову «Про заснування поста Президента СРСР і внесення відповідних змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) СРСР». Прийняття остаточного рішення з цього приводу покладалося на Третій з'їзд народних депутатів26. Згідно з Конституцією СРСР вибори Президента СРСР мали відбуватися шляхом прямого таємного голосування. Водночас перші та єдині (у зв'язку з розпадом СРСР) вибори Президента СРСР проводились з'їздом народних депутатів СРСР. Першим Президентом СРСР було обрано М. С. Горбачова.
Відповідно до Закону СРСР № 1360-I від 14 травня 1990 р. (vd900314 vn1360-I) «Про заснування поста Президента СРСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) СРСР» пост Президента Союзу Радянських Соціалістичних Республік було засновано з метою забезпечення дальшого розвитку здійснюваних у країні глибоких політичних і економічних перетворень, зміцнення конституційного ладу, прав, свобод та безпеки громадян, поліпшення взаємодії найвищих органів державної влади і управління СРСР27. Статус Президента СРСР було визначено у ст. 127 Закону, в якій зазначалося: «Главою Радянської держави - Союзу Радянських Соціалістичних Республік є Президент СРСР»28. Водночас законом закріплювалося положення про те, що заснування поста Президента СРСР не змінювало правового становища і не тягнуло за собою обмежень компетенції союзних і автономних республік, закріпленої конституціями союзних і автономних республік та Конституцією СРСР (відповідно до ст. 76 Конституції СРСР союзні республіки мали свої конституції, які відповідали Конституції СРСР і враховували особливості республіки29).
Запровадження поста Президента СРСР та загальна суспільно-політична ситуація, зокрема посилення політичних процесів і громадських настроїв щодо визнання незалежності України, стали передумовою прийняття Верховною Радою Української РСР 16 липня 1990 р. Декларації про державний суверенітет України30 та в подальшому введення аналогічної посади в Україні. Так, 5 липня 1991 р. Законом Української Радянської Соціалістичної Республіки № 1293-XII «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР» було законодавчо закріплено заснування поста президента3113. Статус Президента Української РСР та його повноваження було визначено Конституцією Української РСР, відповідно до якої Президент Української РСР був найвищою посадовою особою Української держави та главою виконавчої влади. Таке законодавче закріплення статусу глави держави дає підстави стверджувати про обрання президентської моделі політико-правових відносин у країні, характерною ознакою якої є те, що президент, який обирається всенародно, є главою держави і виконавчої влади одночасно.
Слід зазначити, що положення Конституції були конкретизовані в Законі УРСР від 5 липня 1991 р. № 1295-XII «Про Президента Української РСР»3214; порядок проведення виборів Президента УРСР визначався окремим Законом УРСР від 5 липня 1991 р. № 1297-XII «Про вибори Президента Української РСР»3315.
Фактично вибір президентської форми правління відбувся 1 грудня 1991 р. на Всеукраїнському референдумі одночасно з проголошенням незалежності України. Розвиток демократичних форм здійснення державної влади, динаміка політичних процесів привели до змін у функціональному наповненні інституту президентства як конституційно-правового інституту. У Конституції України, прийнятій 28 червня 1996 р., відбулися зміни щодо визначення конституційного статусу глави держави: у ст. 102 закріплено норму, відповідно до якої Президент України є главою держави3416. Тобто конституційно закріплено президентсько-парламентську форму державного правління, де президент є тільки главою держави. Норма не зазнала змін до цього часу: відповідно до ст. 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина3517.
Перша конституційна реформа в Україні відбулася в 2004 р. Суттєві зміни до Конституції України було внесено відповідно до Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. № 2222-IV, тобто вісім років основоположний закон вітчизняного законодавства залишався без змін. Як наголосив академік НАН України доктор юридичних наук, професор, директор Інституту держави і права імені В. М. Корецького Національної академії наук України Ю. Шемшученко: «Суть цих змін полягає у перерозподілі владних повноважень між Президентом, Верховною Радою і Кабінетом Міністрів України. Проблема була поставлена таким чином, що відбувся перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської республіки»3618.
Визначальним елементом інституту президентства є виділення повноважень Президента України, оскільки їх сукупність визначає правовий статус глави держави3719. Саме відповідно до правового статусу, діючи у межах конституційно визначеної компетенції, Президент виступає учасником конституційно-правових відносин3820. Основні повноваження Президента України закріплені у ст. 106 Конституції України3921. У державному механізмі повноваження Президента України реалізуються у сферах додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина; забезпечення державної незалежності, національної безпеки і правонаступництва держави; міжнародних відносин; відносин із органами державної влади. Відносини між Президентом України та вищими органами державної влади полягають насамперед у розподілі між ними повноважень. Крім того, як глава держави він повинен забезпечувати ефективне функціонування всіх органів державного управління.
Слід зазначити, що внесення змін до Конституції України у 2004 р., зокрема в частині перегляду повноважень Президента України, залишило неврегульованими низку проблем, що потенційно стало небезпекою створення інституційного конфлікту. Розглянемо окремі з них.
По-перше, як зазначає д-р філософських наук, професор А. Колодій: «Автори поправок до української Конституції передбачили участь Президента у формуванні коаліції тільки на стадії подання кандидатури Прем'єра, запропонованої йому коаліцією, до Верховної Ради. І якби коаліція підбирала цю кандидатуру у повному відриві від спілкування з Президентом, то цілком могла б виникнути ситуація, що Президент міг би з нею не погодитись і не внести у Верховну Раду. На цей випадок законодавець ніякого розв'язку не передбачив»4022.
По-друге, призначення членів Уряду, визначення чисельного складу Кабінету Міністрів України (далі - КМУ). Відповідно до п. 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України в редакції Закону України № 2222-IV (2222-15) від 8 грудня 2004 р. Президент України вносив до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України та Міністра закордонних справ України. Інші члени уряду призначались за поданням Прем'єр-міністра України. Як зазначено у висновку національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права: «...відповідно до пунктів 1 та 3 частини першої статті 106 Президент «забезпечує державну незалежність, національну безпеку.» та «здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави». Однак, згідно зі своїми завданнями уряд «забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави.» та «здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України.» (пп. 1, 7 ч. 1 ст. 116). Ці повноваження, що накладаються одне на одне, можуть стати джерелом майбутніх конфліктів між президентом та урядом(ами)»41.
Президент України був практично позбавлений можливості впливати на чисельний склад КМУ, утворення, реорганізацію або ліквідацію міністерств, адже відповідно до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» посадовий склад (кількість та перелік посад) новосформованого Уряду визначалися Верховною Радою України за поданням Прем'єр-міністра України, а подання про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади Прем'єр-міністр України вносив до КМУ. Виникала проблема у сфері управління центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом. Водночас парламентсько-президентська форма державного правління передбачає установчу функцію президента.
По-третє, питання відставки Уряду. Президент України визначає основні напрями внутрішньої політики держави, вносить подання до Верховної Ради України щодо призначення Прем'єр-міністра України (ст. 114 Конституції України). Відповідно до ст. 113 Конституції України КМУ відповідальний перед Президентом і Верховною Радою України, водночас згідно зі ст. 115 Прем'єр-міністр України та інші члени КМУ мали право заявити про свою відставку Верховній Раді України. Тобто було закріплено можливість одноосібного звільнення Уряду без обов'язкового погодження з Президентом України, що фактично створило перспективу залежності Уряду від парламентської більшості та позбавляло Президента України можливості впливати на політичні процеси.
По-четверте, існував дуалізм у відносинах вищих органів держави із місцевими державними адміністраціями: відповідно до Конституції України голови місцевих державних адміністрацій під час здійснення своїх повноважень були відповідальні перед КМУ, а призначалися на посаду та звільнялися з посади Президентом України за поданням КМУ.
Таким чином, назріла потреба правового усунення суперечностей норм чинного законодавства, зокрема Конституції України, в частині врегулювання діяльності владних інститутів в українській державі, а також відносин глави держави з іншими суб'єктами державної влади.
Водночас виникло питання щодо дотримання принципів демократії, верховенства права і забезпечення прав людини під час прийняття Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. № 2222-ІУ. З цього приводу у Висновку Національної комісії із зміцнення демократії та утвердження верховенства права, ухваленому 27 грудня 2005 р., зазначалося, що розгляд і прийняття Закону № 2222 (2222-15) здійснено Верховною Радою України з порушенням вимог ст. 159 Конституції України (254к/96- ВР), а процедура прийняття змін та їх зміст не відповідають у змістовій частині принципам, що випливають з членства України в Раді Європи: не відповідають вимогам, закладеним у Статуті Ради Європи, в Європейській конвенції з прав людини, тобто - європейським стандартам. У 2010 р. питання конституційності згаданого Закону стало предметом розгляду Конституційного Суду України. Рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. № 2222-ІУ (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) від 30 вересня 2010 р. № 20-рп/2010 (Справа № 1-45/2010) названий закон було визнано неконституційним. Отже, сьогодні текст Конституції України відповідає тексту, що існував до внесення змін Законом «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-ІУ від 8 грудня 2004 р. Фактично було скасовано конституційну реформу 2004 р. Підсумком скасування Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. № 2222-ІУ став перерозподіл повноважень вищих органів державної влади. Відбувся перехід від «парламентсько-президентської» до «президентсько-парламентської» моделі управління. Таким чином, було посилено установчу функцію президента, закріплено повноваження, серед яких традиційно сильними вважаються кадрові. Водночас скасування конституційної реформи 2004 р. не ставить крапку в розвитку інституту президентства в Україні, а розкриває нові перспективи його вдосконалення. Аналізуючи інститут президентства в Україні як нормативно-правову категорію, доцільно визнати, що назріла потреба в прийнятті Закону України «Про Президента України», який визначив би статус, функції, повноваження, відповідальність Президента України як одного з вищих органів державної влади.
Проведений аналіз дає можливість зробити такі висновки. Становлення інституту президентства в Україні ґрунтувалося на історичній традиції організації влади в Україні на засадах виборності, одноосібності глави держави, розподілу та обмеження влади, захисту прав населення України.
Конституційний процес розвитку інституту президентства в незалежній Україні упродовж 1991-2010 рр. складався з кількох етапів. Конституційно-правове запровадження інституту президентства в Україні відбулося у 1991 р. шляхом введення до вищих органів державної влади посади Президента УРСР, а згодом - Президента України. Найсуттєвіших змін норми конституційно-правового регулювання інституту Президента України зазнавали у 1996, 2004 та 2010 рр.: формування інституту президентства в 1991-1996 рр. характеризується впровадженням конституційних норм, що посилювали роль президента в механізмі державної влади, 2004 р. - конституційна реформа, наслідком якої стали перегляд і передача частини повноважень Президента України Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України, 2010 р. - скасування конституційної реформи, посилення конституційного статусу Президента України. Водночас під час зміни норм Конституції, що регулюють відносини Президента України з іншими органами державної влади тощо, жодного разу не зазнавала змін норма щодо визначення статусу Президента України як глави держави.
Таким чином для встановлення збалансованої функціональної системи управління відбувалося формування чинного законодавства України. Сучасні процеси розвитку українського суспільства об'єктивно потребують модернізації політичної системи України, висувають нові вимоги до її інститутів, у тому числі й інституту президентства. Безумовно, конституційно-правове регулювання інститутів вищих органів державної влади зазнаватиме в майбутньому подальших змін і коректив, спрямованих на гармонізацію розподілу повноважень між ними та визначення ролі й місця інституту Президента України в механізмі державної влади, створення дієвої системи стримувань і противаг, законодавче визначення статусу, механізмів формування, засад діяльності та реалізації повноважень.
|