Тема 2. ПРЕДМЕТ, МЕТОД, ДЖЕРЕЛА ТА СИСТЕМА ФІНАНСОВОГО ПРАВА
2.1. Предмет фінансового права та методи фінансово-правового регулювання.
2.2. Фінансове право в системі права України. Наука фінансового права.
2.3. Система та джерела фінансового права.
2.1. Предмет фінансового права та методи фінансово-правового регулювання
Галузь права є відносно самостійним підрозділом системи права, який складається з правових норм, що регулюють якісно специфічний вид однорідних суспільних відносин, відображає більш високий рівень системоутворювальних зв'язків, характеризується певною цілісністю та автономністю.
Будь-яка галузь права характеризується самостійним предметом та методом правового регулювання, тобто основними елементами, за якими можна розрізняти галузі права у системі права. Метод правового регулювання об'єднує об'єктивні та суб'єктивні елементи, має щодо предмета додатковий похідний характер та є юридичним критерієм виокремлення галузей права.
У теорії права наявна позиція, згідно з якою предмет та метод правового регулювання становлять галузевий юридичний режим регулювання суспільних відносин, тобто цілісну систему регулятивного впливу, якій властиві специфічні прийоми регулювання, особливий порядок виникнення та формування змісту прав та обов'язків, їх здійснення, специфіка санкцій, способи їх реалізації, а також дія єдиних принципів, загальних положень, що поширюються на певну сукупність норм. Кожна галузь права з юридичного погляду виокремлюється у правовій системі саме таким режимом регулювання.
Публічне право як право організації державного управління вимагає від відповідних суб'єктів свідомо сприяти загальним інтересам, тоді як приватне право дає можливість людині прагнути до досягнення своїх індивідуальних цілей і спрямоване лише на встановлення таких обмежень індивідуальних дій, унаслідок яких ці дії сприяли б загальним інтересам.
Фінансове право є публічною галуззю права, оскільки сфера регулювання фінансів потребує проведення складного, однак дуже важливого розмежування між необхідними державними витратами і визначенням способу належного отримання доходів, між різними суб'єктами.
Закони, що застосовуються у фінансах, відображають державну політику. Основними нормативними актами у сфері фінансів є БКУ та щорічний закон про державний бюджет — план дій держави, яка надає повноваження конкретним учасникам фінансових відносин на мобілізацію, розподіл або використання фондів коштів. Свого часу однією з передумов виокремлення галузі права було названо політичну заінтересованість держави в самостійному регулюванні комплексу суспільних відносин, що мають певну єдність.
Предмет та метод фінансового права. Предмет правового регулювання є якісно однорідним видом суспільних відносин, на який впливають норми певної галузі права, для яких характерні такі риси: 1) життєво важливі для людини та її об'єднань відносини; 2) вольові, цілеспрямовані (розумні) відносини; 3) стійкі, повторювані та типові відносини; 4) відносини поведінки, за якими можна здійснювати зовнішній контроль (наприклад, юрисдикційними органами). Отже, предметом фінансового права є суспільні відносини, що виникають, змінюються та припиняються у сфері фінансової діяльності держави.
За П.М. Годме, фінансове право — галузь публічного права, предметом якого є норми, що регулюють державні фінанси. У відносинах, пов'язаних із формуванням і витрачанням коштів централізованих і децентралізованих фондів,' необхідних державі для виконання її функцій, завжди виявляється владно-організуюча роль держави у розподілі й перерозподілі НД та ВВП. Саме тому такі відносини мають грошовий характер.
Проте не всі грошові відносини є фінансовими. Наприклад, придбання товарів через торговельну мережу є предметом регулювання цивільного права — хоч і мають грошовий характер. Однак, якщо торговельна фірма за наслідками підприємницької діяльності розраховує та сплачує податок до бюджету відповідного рівня, такі відносини стають уже фінансовими, оскільки відбувається мобілізація ресурсів до централізованого фонду коштів. Аналогічно: видача кредиту (для позичальника) є цивільним правом, а порядок регулювання видачі (для банку) — фінансовим.
У фінансових відносинах інтереси держави представляють органи, наділені владними повноваженнями: Міністерство фінансів, Державне казначейство, ДПСУ, НБУ тощо. Іншим учасником фінансових відносин можуть бути як державні органи, організації, установи (наприклад, бюджетні організації), так і суб'єкти підприємницької діяльності та громадяни. Визначальною умовою для віднесення таких відносин саме до фінансових є наявність діяльності щодо мобілізації, розподілу або використання коштів централізованих та децентралізованих фондів. Наприклад, фінансові відносини виникають під час встановлення бюджетної, податкової, грошово-кредитної систем держави; складання, розгляду та затвердження актів про бюджет; розподілу доходів і видатків між окремими ланками бюджетної системи; виконання державного та місцевих бюджетів; збирання податків, зборів, інших обов'язкових платежів; фінансування та кредитування; обов'язкового державного майнового й особистого страхування тощо.
Метод фінансово-правового регулювання — сукупність засобів впливу з боку держави на учасників фінансово-правових відносин. Основним методом фінансового права є метод владних приписів (вказівок), який за структурою є органічно цілісною системою безперервного впливу на учасників фінансово-правових відносин з метою реалізації ними своїх функцій.
Метод владних приписів властивий публічним галузям права — конституційному, адміністративному та кримінальному. Однак у кожній галузі він застосовується залежно від предмета правового регулювання. Оскільки фінансове право пов'язане з фінансовою діяльністю держави, метод владних приписів є органічною системою, що уособлює цілісність юридичних фактів, з якими пов'язані виникнення, зміна та припинення фінансових правовідносин, юридичний статус їхніх суб'єктів, розподіл прав та обов'язків між ними, встановлення санкцій за порушення приписів фінансових правових норм та порядок їх застосування.
Метод владних приписів проявляється у змісті конкретних фінансових правовідносин та у складі їх учасників. Владні приписи стосуються забезпечення фінансової діяльності держави: визначення розміру та порядку справляння податків, інших обов'язкових платежів до бюджетів різних рівнів; визначення повноважень розпорядників бюджетних коштів; встановлення порядку розподілу компетенції між учасниками бюджетних відносин; здійснення бюджетних трансфертів; порядку використання фінансових ресурсів, у т. ч. шляхом кошторисно-бюджетного фінансування; правового забезпечення державного боргу; здійснення грошово-кредитної діяльності тощо.
Для державно-владних приписів у сфері фінансової діяльності характерні категоричність та оперативна несамостійність, тому що фінанси впливають на стабільність функціонування держави та забезпечення суверенітету.
Категоричність. Наприклад, несплата своєчасно податку тягне за собою у будь-якому разі обов'язок застосування санкцій з боку держави через уповноважений орган — ДПСУ. Під час застосування стягнення наявність суб'єктивної вини, на відміну від адміністративних або кримінальних відносин, не має значення. Вчинення правопорушення автоматично тягне за собою застосування встановлених санкцій.
Оперативна несамостійність. ДПСУ не має права обирати той чи інший вид санкції за вчинене правопорушення у сфері податкових відносин — за кожне з них передбачається конкретна санкція, розмір якої або черговість застосування не можуть бути змінені. До права часткової оперативної самостійності належить прийняття уповноваженим органом рішення на основі норм, які містять гнучкі неконкретні поняття і вирази. Суб'єкт застосування фінансово-правової норми сам з'ясовує зміст і призначення загальних понять.
Метод владних приписів найкраще коментувати на прикладі регулювання податкових відносин, оскільки чинне законодавство підходить до питання податків доволі суворо.
Інші методи ФП — метод субординації, метод погодження, метод рекомендації тощо. Особливо це стосується сфери муніципальних фінансів, у якій органи місцевої влади та самоврядування отримують більше самостійності у реалізації своїх повноважень, у т. ч. й у фінансовій сфері. Проте основним методом фінансового права є метод владних приписів.
Процес формування і "шліфування" в державі фінансового права відбувається постійно. Підтвердженням цього є нормо-творча діяльність парламенту України, зокрема прийняття БКУ, законів у сфері грошово-кредитної системи України, закріплення на рівні законів компетенції спеціальних фінансових органів, розгляд проекту Податкового кодексу тощо.
2.2. Фінансове право в системі права України. Наука фінансового права
Специфічною рисою правового регулювання суспільних відносин є те, що, як правило, до більшості сфер людської діяльності належать багато різновидів соціальних зв'язків. Тому майже неможливо знайти настільки ізольовану сферу суспільного життя, щоб у ній домінував лише один вид суспільних відносин, який би був предметом регулювання лише однієї галузі права. Сфера суспільних відносин, яку організовує певна правова галузь, постійно відчуває вплив інших самостійних соціальних утворень. У процесі функціонування вони взаємодіють і неминуче сприяють реалізації галузевими нормами свого прямого соціального призначення або, навпаки, гальмують її.
Фінансове право — самостійна галузь єдиної правової системи держави. Його самостійність зумовлена предметом правового регулювання, змістом, якісною єдністю суспільних відносин, що регулюються фінансовим правом, превалюванням однотипних фінансово-правових методів.
Характеризуючи окрему галузь права, потрібно враховувати зв'язок з іншими елементами системи права. Фінансове право як публічна галузь права тісно пов'язане з конституційним та адміністративним правом, важливим є його зв'язок з цивільним та господарським правом.
Наприклад, конституційне право охоплює суспільні відносини, що випливають з організації держави, її устрою, тоді як адміністративне право — суспільні відносини, пов'язані з державним управлінням. Конституційне право є провідною галуззю національного права і складається з сукупності конституційних норм, які регулюють політико-правові суспільні відносини, пов'язані з відносинами особи з державою, реалізацією народного волевиявлення, організацією і здійсненням державної влади та місцевого самоврядування, закріпленням соціально-економічних основ владування, визначенням територіальної організації держави. Конституція України є Основним законом держави, єдиним нормативно-правовим актом найвищої юридичної сили, що регулює найважливіші суспільні відносини, в т. ч. й у сфері фінансової діяльності. Норми фінансового права забезпечують виконання положень конституційних норм шляхом мобілізації, розподілу та витрачання централізованих і децентралізованих фондів коштів.
Конституційні і фінансові норми є частково однорідними (у регулюванні однакових відносин), але не тотожними. Норми Конституції України посідають найвище становище в ієрархії правових норм. Конституційні норми, на відміну від фінансово-правових, мають більший юридичний зміст. Отже, галузеві фінансові норми ґрунтуються на правових механізмах, закладених у конституційних нормах, які коректуються під час право-застосування.
Адміністративне право регулює суспільні відносин управлінського характеру, переважно у сфері державного управління, у процесі здійснення завдань і функцій виконавчої влади, а також внутрішньо-організаційної діяльності інших державних органів та громадських організацій під час виконання ними делегованих повноважень і функцій виконавчої влади. Діяльність із формування, розподілу й витрачання коштів за характером є управлінською (місцеві фінанси, фінансова юрисдикція, організація управління фінансами).
Спираючись на норми та принципи теорії управління, фінансове право регулює відносини, безпосередньо пов'язані з фінансовою діяльністю держави, у сфері мобілізації, розподілу й витрачання фінансових ресурсів закріплює на правовому рівні виконання державою свого призначення.
Важливим є зв'язок фінансового права з цивільним і господарським правом. Норми цивільного права регулюють майнові та особисті немайнові відносини. Майнові відносини можуть також виражатися у грошовій формі. Господарське право як галузь права регулює відносини у сфері організації та здійснення господарської діяльності суб'єктами всіх форм власності, пов'язаної з виробництвом промислової продукції та товарів широкого вжитку, їх реалізацією, виконанням робіт і наданням послуг. НБУ, як орган державного управління у сфері грошово-кредитної діяльності, водночас є суб'єктом господарювання. З одного боку, він є органом спеціальної компетенції у сфері фінансового контролю, оскільки уповноважений забезпечувати нагляд за діяльністю банківських установ та виконувати своє завдання, визначене Конституцією України, — забезпечення стабільності національної грошової одиниці. З другого, НВУ має право укладати цивільно-правові угоди з іншими учасниками банківської системи. Банки, у свою чергу, надають кредити клієнтам за кредитними угодами, що є предметом регулювання цивільного права, підпадаючи під фінансово-правове регулювання, оскільки умови кредитування у деяких аспектах додатково обмежуються НБУ.
Фінансове право тісно пов'язане з іншими галузями права: кримінальним (оскільки кримінальне законодавство встановлює відповідальність за правопорушення у сфері фінансових відносин, наприклад, за порушення бюджетної дисципліни, несплату податків), трудовим (нарахування ПДФО та обов'язкових платежів на фонд оплати праці пов'язане з оформленими на підприємстві трудовими відносинами), пенсійним, екологічним, земельним, природоохоронним тощо.
Наявний тісний взаємозв'язок фінансового права з економікою та загальною теорією фінансів. Понятійно-категорійний апарат останньої є базою для створення понятійно-категорійного апарату фінансового права, про що йшлося вище. Об'єктом товарно-грошових відносин є гроші й товар водночас, а фінансових — лише гроші (фінанси); суб'єктом товарно-грошових відносин є продавець і покупець, а фінансових — держава. Товарно-грошові відносини є вираженням економічної рівності суб'єктів. Фінансово-економічні відносини відображають економічну нерівність сторін, фінансові правовідносини, які є його опосередкованим правовим вираженням, — юридичну нерівність. Отже, товарно-грошові відносини є предметом регулювання цивільного права, а фінансово-економічні — фінансового права.
Наука фінансового права.
Поряд з іншими аспектами дослідження фінансове право можна розглядати й як галузь юридичної науки. Тобто наука фінансового права є сукупністю теоретичних понять, тлумачень і уявлень про чинне фінансове право, його предмет і метод, правові підгалузі та інститути, що входять до його складу. Предметом фінансового права як науки є його гносеологія, а також осмислення й дослідження проблем та перспектив удосконалення галузі.
Фінансове право як галузь права матеріалізується у фінансово-правових нормах, принципах, методах; наука фінансового права — в узагальненнях, оцінках, висновках, концепціях, нових поняттях і категоріях, у теоріях і доктринах, що відображаються в наукових працях: статтях, монографіях, навчальних посібниках та підручниках із фінансового права.
Як і будь-яка інша наука, наука фінансового права має властиві тільки їй предмет дослідження і понятійно-категорійний апарат, власний зміст. З іншого боку, вона є частиною юридичної науки в цілому. Предметом науки фінансового права є сукупність знань про фінансове право та фінансову діяльність держави, хоч такі знання є різнорідними.
Як одна з юридичних наук, наука фінансового права вивчає історію фінансового законодавства, розробляє наукові рекомендації щодо його вдосконалення. Завданнями науки фінансового права є вивчення фінансового законодавства інших держав, здійснення порівняльного аналізу й використання позитивного досвіду для вдосконалення практики оновлення фінансово-правових актів, тим паче, що нині на порядку денному у сфері фінансової діяльності держави залишається реформування податкового законодавства та законодавства про відносини у сфері державного кредиту.
Фінансовому праву як науці притаманні певні особливості. Це суспільна наука, відповідно вона підпадає під різноманітні деформації та політичний тиск, особливо у сфері дослідження практичного досвіду правозастосовної діяльності органів управління у сфері фінансів.
Наука фінансового права як юридична наука досліджує низку фінансових явищ і понять, що за своєю природою є предметом дослідження економіки та фінансів. Отже, понятійно-категорійний апарат фінансової науки та науки фінансового права значною мірою тотожні. Наука фінансового права вивчає фінансово-правові явища, які за юридичною природою є публічно-правовими і виникають лише у сфері державних фінансів. Сфера приватних фінансів — предмет дослідження цивільного права, там застосовується диспозитивний метод правового регулювання.
У межах фінансового права розвиваються інститути податкового права, фінансового контролю, банківської діяльності, оскільки всі розуміють значення податків для формування дохідної частини бюджету, однак формування податкової системи держави має бути відпрацьоване на певних категорійних поняттях. Визначаючи склад податкової системи, слід ураховувати як практику розвинутих країн, так і особливості національної економіки України, історичні традиції тощо.
Дослідження фінансово-правових відносин є актуальною темою для вивчення у вищих навчальних закладах. Фахівці-практики добре розуміють, що впровадження фінансових законів, формування сучасної системи міжбюджетних, податкових відносин, діяльності у кредитно-фінансовій сфері потребують якісного наукового підґрунтя. Саме тому за останні роки значно зросла кількість та якість дисертаційних досліджень, що здійснюють не лише науковці, а й практики.
2.3. Система та джерела фінансового права
Фінансове право — це галузь законодавства, тобто сукупність законів та інших нормативно-правових актів, у яких фінансово-правові норми мають своє зовнішнє вираження і становлять джерело фінансового права. Фінансове право — це також навчальна дисципліна щодо сфери фінансової діяльності держави.
Система курсу фінансового права як навчальної дисципліни складається відповідно до системи фінансового права, із Загальної та Особливої частин.
Загальна частина об'єднує норми фінансового права і правові інститути, що закріплюють: поняття фінансів та фінансової діяльності держави; методи, принципи та правові форми; предмет і методи фінансово-правового регулювання; характеристику фінансових правовідносин та фінансово-правових норм; правовий статус уповноважених у сфері фінансової діяльності державних та муніципальних органів; поняття фінансового контролю, його види та методи, тобто норми й інститути, спільні для всіх інших фінансово-правових інститутів, які становлять базу для регулювання правовідносин у сфері фінансової діяльності держави.
Особлива частина містить норми і правові інститути, що регулюють окремі напрями фінансової діяльності держави та різні елементи фінансової системи. Провідне місце займає бюджетне право, яке є її підгалуззю і складається з двох великих правових інститутів — бюджетного устрою та бюджетного процесу. Особлива частина містить такі правові інститути: доходи бюджетної системи (податкові та неподаткові); видатки бюджетної системи та цільових фондів; державний кредит; державне обов'язкове страхування (майнове та особисте); грошово-кредитну систему. Ці інститути мають свої особливості, складаються з правових норм, що регулюють певну групу однорідних суспільних відносин у межах галузі права та об'єднуються в одну систему через єдиний предмет і методи фінансово-правового регулювання. Ці правові інститути містять правові норми, що регулюють фінансову діяльність держави.
Система законодавства утворюється в результаті видання правових норм, закріплення в офіційних актах та систематизації, має складну структуру. Часто під системою законодавства мають на увазі сукупність нормативно-правових актів, у яких об'єктивуються внутрішні змістові та структурні характеристики права.
За підставами (критеріями) виокремлюють кілька видів систем законодавства: горизонтальну, вертикальну.
1. Горизонтальна (галузева) побудова системи законодавства зумовлена предметом правового регулювання — фактичними суспільними відносинами. На основі цього критерію відокремлюються галузі законодавства, що відповідають галузям системи права (конституційне право — конституційне законодавство, трудове право — трудове законодавство, фінансове право — фінансове законодавство тощо).
2. Вертикальна (ієрархічна) побудова відображає ієрархію органів державної влади та нормативно-правових актів за їх юридичною силою.
Серед сучасних тенденцій розвитку системи права можна назвати процес поступового нагромадження нормативного матеріалу та поділ його за структурними блоками (інститутами, галузями). Наявна тенденція до уніфікації таких блоків дає підстави для підвищення ефективності правового регулювання. Цей процес тягне за собою утворення нових інститутів (банківське, податкове право). У свою чергу тенденції вдосконалення законодавства пов'язують зі створенням нових комплексних галузей законодавства (зокрема банківського, приватизаційного, податкового законодавства тощо), що є значним чинником впливу на реальне вирішення економічних та соціальних питань. З удосконаленням законодавства, яке тягне за собою зменшення розриву між чинним правом та зміненими суспільними відносинами, система законодавства наближається до ідеалу — системи права, від чого остання все більше відповідає системі суспільних відносин.
Якщо система права є внутрішньою формою права, побудованою за галузями та інститутами, то система законодавства, його зовнішня форма, є системою нормативно-правових актів, у яких галузі та інститути права знайшли своє вираження. Внутрішня та зовнішня форми права нерозривно пов'язані й не можуть бути одна без одної. Системи права та законодавства діалектично пов'язані, їх не можна ні протиставляти, ні ототожнювати.
Для системи права первинним елементом є правова норма, яка складається з гіпотези, диспозиції та санкції. Для системи законодавства первинним елементом є стаття нормативно-правового акта, яка не обов'язково містить усі три структурні елементи правової норми. Характерною рисою нормативно-правових актів є те, що в них, як правило, є норми різних галузей права і тому вони регулюють різні за змістом види суспільних відносин. Професор П.С. Пацурківський: "Предметний підхід і структурний аналіз змісту права та законодавства є головним для пізнання об'єктивної структури права, створення на основі цього її ідеального образу (побудови структури права) та вираження її у законодавстві".
До джерел фінансового права належать: Конституція — Основний Закон України; загальні та спеціальні закони; постанови Верховної Ради України; укази Президента України; постанови та декрети КМУ; відомчі нормативно-правові акти (постанови Правління НБУ; накази міністра фінансів; розпорядження Державного казначейства України тощо); міжнародні правові акти, звичаї та стандарти, що ратифіковані парламентом та входять до національного законодавства.
Конституція України закріплює виключну компетенцію Верховної Ради України у прийнятті фінансового законодавства, в т. ч. у сфері бюджету, податків, грошової системи, валютних відносин (ч. 2 ст. 92); закріплює визначальні принципи побудови бюджетної системи (ст. 95); бюджетний період (ст. 96) тощо. У Конституції України (ст. 143) закріплено право органів місцевого самоврядування на затвердження й виконання місцевих бюджетів, на власну матеріально-фінансову базу, на встановлення місцевих податків і зборів тощо. Інші статті Конституції безпосередньо або опосередковано пов'язані зі сферою фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування, що впливає на якість фінансового законодавства.
Закони займають важливе місце серед джерел фінансового права, що мають загальне значення для здійснення господарської діяльності, встановлення загальних засад права власності, визначення правових підстав та порядку здійснення цивільно-правових угод. До загальних належать закони України "Про господарські товариства", "Про підприємництво", "Про цінні папери і фондову біржу", "Про власність" та ін.
Найбільшу увагу у законодавстві приділено бюджетній діяльності, що пояснюється значенням бюджету як центральної ланки фінансової системи. У 2001 р. в Україні був прийнятий Бюджетний кодекс України — перше кодифіковане джерело підгалузі фінансового права. Опрацьовується проект Податкового кодексу України.
Спеціальні закони у сфері бюджетних, податкових, грошово-кредитних відносин закріплюють високий рівень нормативно-правового регулювання у сфері фінансової діяльності. Це насамперед стосується законів України "Про Державний бюджет України", "Про систему оподаткування", "Про банки і банківську діяльність". У сфері фінансів прийнято низку статусних законів, які визначають правовий статус органів спеціальної фінансової компетенції, у т. ч. закони України "Про Рахункову палату України", "Про Державну податкову службу України", "Про Національний банк України" тощо.
Норми фінансового права містяться і в указах Президента України, в актах органів виконавчої влади — постановах та декретах КМУ (останні видавалися протягом 1992—1993 рр.). Окреме місце належить актам органів місцевого самоврядування та місцевої влади, що стосуються сфери фінансової діяльності.
Велику групу джерел фінансового права становлять акти фінансово-кредитних установ — Міністерства фінансів, Державного казначейства, ДПСУ, НБУ (накази, інструкції та ін.). Деякі нормативно-правові акти видаються спільно з іншими державними або економічними органами (наприклад, спільні постанови КМУ і НБУ) залежно від змісту відносин, що регулюються.
Фінансово-правові норми містяться і в актах органів державної виконавчої влади — міністерств, відомств тощо, які регулюють питання фінансів у межах відповідної галузі або сфери управління, а також у локальних актах, що приймаються адміністрацією підприємств, установ, організацій (положення про розподіл прибутку, про створення резервного фонду).
Норми підзаконних нормативно-правових актів конкретизують зміст більш загальних фінансово-правових норм, що містяться у законах. Специфічною рисою фінансового законодавства є його постійний динамічний розвиток, який дає змогу державі своєчасно реагувати на швидкі економічні зміни.
Запитання і завдання для самоконтролю
1. Поясніть, що таке фінансове право як галузь публічного права.
2. Що таке предмет фінансового права?
3. Охарактеризуйте метод фінансового права.
4. Дайте характеристику методу владних приписів.
5. Коротко охарактеризуйте інші методи ФП.
6. Що таке наука фінансового права?
7. Який зв'язок ФП з іншими науковими дисциплінами?
8. Що таке система фінансового права?
9. Назвіть джерела фінансового права.
10. Що таке Загальна і Особлива частини ФП?
|